ULUS ÜSTÜ SİYASAL BİRLİKLER VE KÜRESELLEŞME

Oktay UYGUN*

Üç Büyük Küreselleşme Dalgası

“Küreselleşme” günümüzde sosyal bilimlerin moda kavramıdır. 20. Yüzyılın son çeyreğinde, uluslararası ekonominin yeni bir küreselleşme sürecine girdiğine tanık olduk. Bazıları bu süreci, dünya ekonomisinin denetim dışı küresel piyasa güçleri tarafından baskı altına alındığı, toplumsal yaşamın büyük bölümünün küresel güçler tarafından kontrol edildiği  geri dönüşü olmayan bir aşama olarak değerlendirmektedir. Karşı görüşte olanlar ise, uluslararası ekonominin gerçek anlamda küresel bir ekonomiye dönüşmediğini, bugün görülen açıklık ve büyüme dönemini bir kapanış ve düşüş döneminin izlemesinin güçlü bir olasılık olduğunu savunmaktadırlar.[1][1]

Geçmişte, ülkeler arasında ticaretin büyük ölçüde arttığı, uluslararası ekonominin küresel özellikler gösterdiği dönemler olmuştur. Bu dönemleri “küreselleşme dalgaları” olarak adlandırıp şu şekilde sıralamak, konuyu tarihsel boyutuyla görmek bakımından yararlı olacaktır.[2][2]

Birinci Dalga

Birinci küreselleşme dalgası, Batı Avrupa’da kapalı tarım ekonomisinden (feodalizmden) ticari kapitalizme geçiş süreci eş zamanlıdır. Avrupa’da, 15. Yüzyılın ikinci yarısından itibaren, bir kaç Avrupa ülkesi tarafından deniz ticaretinin geliştirilmesiyle ticaret coğrafi olarak yayılmaya başladı. Birinci küreselleşme dalgasının siyasal boyutuna baktığımızda, feodal beyliklerin yerini daha büyük ölçekli bir siyasal birime; “ulus devlet”e bıraktığını görüyoruz. Gelişen ticaret, kent-devletlerinin ve feodal beyliklerin  üzerinde daha geniş ve güvenli bir pazar gerektiriyordu. Ulus devlet bu ihtiyacı karşıladı. Yeni siyasal birim, ülke üzerinde tek tip yasaların çıkartılması, bölgelere göre değişmeyen vergi politikasının belirlenmesi, dil ve kültür yönünden homojenleştirme politikalarının yürütülmesi ve hukuk güvenliğinin sağlanması gibi fonksiyonları üstlenerek, ticaret burjuvazisinin ulusal pazar ölçeğinde faaliyet göstermesini güvence altına aldı.

1648’de yapılan Westphalia Barış Antlaşması ile ulus devletlerin uluslararası ilişkilerin baş aktörleri olduğu tescil edildi. Birinci küreselleşme dalgasında Avrupa’da kurulan ulus devletlerin dış politikasına egemen olan ilke sömürgeciliktir. Sömürgecilik, Avrupa’da 16-18. Yüzyıllar arasında yaygın olarak benimsenen merkantilist düşünce ve uygulamaların doğal sonucuydu. Merkantilist kurama göre, güçlü devlet olmanın yolu çok sayıda koloniye sahip olmaktan geçiyordu. 15 ve 16. Yüzyıllarda İspanya ve Portekiz; 17. yüzyılda Hollanda ve 18. Yüzyılda İngiltere ve Hollanda en büyük sömürgeci devletler olmuştur. [3][3]

İkinci Dalga

Sanayileşme ikinci küreselleşme dalgasının itici gücüdür. Sınai üretim yalnızca uluslararası ticaretin genişlemesini hızlandırmakla kalmadı; yapısını da dönüştürdü. 1880’lere gelindiğinde, kapitalizmde tekelleşme ve finans kapitalin boy göstermesi olgularıyla karşılaşıldı. Sınai üretim, zaten uzun süredir yetersiz hale gelmiş olan ulusal pazarların üzerinde daha geniş ve güvenli pazarlar bulunmasını zorunlu kıldı. Bu zorunluluk nedeniyle, sömürgecilik emperyalizm biçimine dönüşmeye başladı. Emperyalizm, Avrupa’nın 19. Yüzyılda sanayi devrimi sonucu karşılaştığı ekonomik ve sosyal sorunlara çözüm getiren bir dış politika ilkesidir.[4][4]

Üçüncü Dalga

Üçüncü küreselleşme dalgası 20. Yüzyılın sonunda bilgi işlem, iletişim ve benzeri alanlardaki teknolojik gelişmeler ve üretimin örgütlenmesindeki büyük değişim ile bağlantılıdır. Dünyanın son 20 yılda geçirdiği değişim, sanayi devriminin yarattığı değişim kadar köklüdür.[5][5]  Birinci dalga, ulus devleti uluslararası hukukun ve uluslararası ekonomik sistemin baş aktörü haline getirmişti. Ulus devletin bu merkezi konumunda ikinci dalga önemli bir değişikliğe neden olmadı. Ancak, üçüncü dalga, daha şimdiden ulus devletin konumunu büyük ölçüde değiştirmiş bulunuyor. Günümüzde, ulus devletlerin kendi ekonomilerini yönlendirecek politikalar izleme olanağını yitirerek uluslararası finans piyasalarına bağımlı hale gelmeye başladığı bir süreci yaşıyoruz. Mevcut veriler ışığında, üçüncü küreselleşme dalgasının siyasal sonuçlarının, birinci dalga ile ortaya çıkan sonuçlar kadar derin ve sistematik olacağını söylemek bir kehanet sayılmaz.

1970’lerde ortaya çıkan son küreselleşme dalgası, henüz temel ekonomik kararların tamamen dünya piyasa güçleri ve ulusötesi şirketler tarafından alındığı küresel bir ekonomi yaratmamıştır. Bu bağlamda, şimdilik gerçek bir küresel ekonomiden çok, büyük ölçüde uluslararasılaşmış bir ekonomik düzenden söz edilebilir. Nitekim, dünya ekonomisine yön veren şirketlerin çoğunluğu uluslararasılaşmış bir yönetimi bulunan, büyük ölçüde mobilizasyon yeteneği kazanmış, özel bir ulusal kimliği olmayan ulusötesi şirketler değil; hâlâ ulusal politikaların etkisi altında bulunan, birden fazla ulusal nüfuz sahasında şubeleri olan çokuluslu şirketler niteliğindedir. Yeryüzü, bugüne kadar, hiç bir ulusal devlete tabi olmayan uluslarötesi şirketler için güvenli bir mekan olmamıştır. Ancak, bu durumun hızla değişmeye başladığını görüyoruz.

Ulus devlet, bir süreden beri, uluslararasılaşmış piyasaların ve şirketlerin çıkarlarını koruyacak bir kamusal iktidar odağı olma özelliğini yitirmeye başlamıştır. Şu an için uluslararası sermayenin çıkarlarını küresel ölçekte karşılayacak bir siyasal birim bulunmamaktadır. Yakın bir gelecekte, böyle “küresel” bir kamusal iktidarın oluşabilmesi de mümkün gözükmüyor. Bugün için, sorun bir ara çözüm ile; ulus devleti aşan ama küresel olmayan ekonomik ve siyasal alanlar yaratılarak aşılmaya çalışılmaktadır.

2000’li yılların başındaki dünya ekonomisi, Kuzey Amerika (NAFTA), Avrupa Birliği ve Japonya sacayağı üzerine oturan bölgeselleşmiş bir ekonomidir. Japonya’nın, yakın gelecekte, çevresindeki ülkelerle birlikte “Uzak Doğu Bölgesi” şeklinde daha geniş bir blok oluşturması beklenebilir. 21. Yüzyılın ilk çeyreği sona ermeden, bugünkü kalkınma hızıyla,  Çin dünyanın dördüncü büyük ekonomik gücü olacaktır. Rusya, dağılan Sovyetler Birliği’nin bazı üyeleriyle, belirli bir süre sonra önemli bir ekonomik güç olarak sahneye çıkabilir. Tüm bu tahminler, gelecekte dünya ekonomisinin ulus devleti aşan ekonomik ve siyasal bloklaşmalar etrafında şekilleneceğini gösteriyor.

Bilgi ve iletişim teknolojisindeki gelişmeler toplumsal yaşamın pek çok yönü üzerinde küresel sonuçlar doğuran değişimlere yol açtıysa da, dünya ekonomisi üzerindeki etkisi ulus devleti aşan ekonomik bloklarla sınırlı kalmıştır. Yakın gelecekte bu bloklaşmanın daha da güçleneceği  ve oluşan blokların ulus devletlerle yarışan siyasal aktörler konumuna geleceği kaçınılmaz gözüküyor. Bu bağlamda, üçüncü küreselleşme dalgası, birinci küreselleşme dalgasına benzer biçimde, yeni ve daha büyük ölçekli bir siyasal birim yaratmış olacaktır. Birinci dalga, o dönemin global toplum modeli olan feodal beyliklerin üzerinde ulusu ve ulus devleti yaratmıştı. Üçüncü dalga, ulus devletlerin üzerinde, konfederal ya da federal nitelikte yeni çokuluslu siyasal oluşumlar yaratacaktır.

Küreselleşme ve Ulus Devlet

İçinde bulunduğumuz küreselleşme sürecinin siyasal boyutu bakımından yanıtlanması gereken kritik soru şudur: Ulus devleti bekleyen gelecek nedir? Başta ekonomi olmak üzere, toplumsal yaşamın pek çok alanının hızla küreselleştiği bir ortamda, siyaset ulusal kalmaya devam edebilecek midir?

Kapitalizmin bugünkü aşamasında, ulus devlet, ekonominin gelişmesi için uygun bir ekonomik ölçek değildir. Aslında, ulusal pazarın yetersizliği ve ulusüstü yeni ekonomik bölgelerin ve pazarların oluşturulması gereksinimi çok eskilere uzanır. Sanayi devrimi bu gereksinimi arttıran bir olgu olmuştur. Söz konusu gereksinim, yakın zamanlara dek, ulus devlet modeli korunarak, emperyalist politikalarla karşılanmaya çalışılmıştır. Ancak, günümüzde, ulus devleti aşan pazar gereksiniminin 1880’lerden 1960’lara kadar sürdürülen emperyalist politikalarla karşılanması olanağı kalmamıştır. Ulus devlet modelinin sürdürülmesinde iki kutuplu dünya düzeni ve soğuk savaşın da önemli etkisi olmuştu. 1989’dan sonra bu etkenin ortadan kalkması, ulus devlet modeli açısından sarsıcı bir gelişmedir.

Günümüzde, uluslararası şirketlerin, ulus devletlerin koruyuculuğu altında daha büyük pazarlar ve ekonomik faaliyet sahaları yaratma çabaları bakımından kritik bir eşiğe geldikleri söylenebilir. Hızlı küreselleşme süreci içinde, ulusal bağlılığını yitirmeye başlayan sermaye, ekonomik avantajlar nerede bulunuyorsa oraya yerleşir duruma gelmiştir. Uluslararası şirketler, giderek,  belirli bir ulus devlette yerleşik çokuluslu şirketlerden, hiç bir devlete bağlılık duymayan ulusötesi şirketlere dönüşmektedirler. Bir süreden beri, uluslararası sermayenin çıkarları ile ulus devletlerin politikaları çatışmaya başlamıştır. Bu çatışmanın yanı sıra, ulus devletler, kendi ülkelerinde yerleşik uluslararası ekonomik güçlerin çıkarlarını savunma olanakları bakımından her geçen gün dezavantajlı konuma düşmektedir. Günümüzde sömürgecilik, emperyalizm, askeri işgal geçerli yöntemler olmaktan çıktığından, uluslararası şirketler, çıkarlarını  uluslararası hukuk aracılığıyla korumaya çalışıyorlar. Bunun en tipik örneği Çok Taraflı Yatırım Antlaşması (MAI) dır.

MAI, ülkemizde ve dünyanın her köşesinde büyük tepkilere yol açmış, “küresel sermayenin anayasası” olarak nitelendirilmiştir.[6][6] Bununla birlikte, ilk tasarlandığı biçimiyle pratiğe aktarılsa bile ne MAI, ne de uluslararası sermayenin Dünya Ticaret Örgütü gibi küresel kurumları, kapitalizmin bugünkü gelişmişlik düzeyinde ortaya çıkan sorunları çözme kapasitesine sahip yapılanmalar değildir. Ulus devleti aşan bu tür yapılanmaların arkasında, belirlenen politikaları gerekirse ulus devletlere karşı zor kullanarak savunacak, işlerliği olan etkin bir siyasal güç bulunmamaktadır. Uluslararası sermaye, küreselleşme sürecinin giderek hızlanması ile birlikte ulusüstü siyasal birliklere gereksinim duymaktadır. Oluşan yeni üçlü ekonomik bloklaşma (Kuzey Amerika, Avrupa Birliği, Japonya), aynı zamanda siyasal bloklaşmaya dönüşmediği sürece, uluslararası sermayenin çıkarlarının yeterince korunamayacağı anlaşılıyor. Ekonomik blokların siyasal bloklara dönüşmesi ise, ulus devletin öneminin azalarak çözülmesi ve ulusüstü ölçekte demokratik meşruiyeti olan yeni siyasal birimlerin kurulması anlamına gelecektir. Avrupa Birliği, büyük olasılıkla, 21. Yüzyılın ilk çeyreğinde bu muazzam dönüşümü gerçekleştiren ilk blok olacaktır.

Birinci küreselleşme dalgasında, ulus devlet olarak adlandırılan daha büyük siyasal birimin yaratılmasında itici güç burjuvaziydi. Ticaret yoluyla zenginleşen ve giderek ekonomik üstünlüğü ele geçiren bu yeni sınıfın ulusal ölçekte yapılandırılmış güvenli bir pazar gereksinimi, küreselleşme dalgasının siyasal boyutu açısından belirleyici oldu. Üçüncü küreselleşme dalgasının ardında da böyle bir itici güç bulunmaktadır: Alvin Toffler’ın şemasını izlersek[7][7], tarım toplumunda zenginliğin kaynağı topraktı; ekonomik ve siyasal gücü elinde bulunduran sınıf toprak sahipleriydi. Sanayi toplumunda toprak ve dolayısıyla tarımsal üretim  zenginlik kaynağı olma özelliğini yitirerek yerini sınai üretime bıraktı. Sanayiciler yeni hakim sınıf konumuna geldiler. Günümüzde, bilgi toplumunda ise en büyük zenginlik kaynağı bilgidir. Gelişmiş ülkelerde, bilgi ve iletişim teknolojisindeki gelişmeler sınai üretimi ve dolayısıyla sanayicilerin gücünü ikinci plana düşürecek düzeye ulaşmak üzeredir. Dünyanın en zengin insanları, artık sanayiciler ya da bankacılar değil bilgi ve iletişim sektörünün temsilcileridir. Dünyanın en büyük şirketleri arasında, her geçen yıl yeni sektörün temsilcileri çoğalmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin siyasal liderleri bir süreden beri “ağır sanayi hamlesi” benzeri söylemlere programlarında yer vermemektedir. Artık, bilginin gerçek sermaye ve zenginlik yaratan başlıca kaynak haline gelmeye başladığı bir ekonomide yaşıyoruz.

1960’lara kadar çalışan kesim içinde en büyük kitleyi oluşturan sanayi işçilerinin toplam işgücü içindeki oranının 2010 yılında % 5 - 10 civarında olacağı tahmin edilmektedir. Üretimde beden işçilerinin oranı hızla azalırken bilgi işçilerinin sayısı çoğalmaktadır. Bu değişim, şimdilik, yeni bir sınıf savaşına yol açmadan işleyen bir süreç gibi gözüküyor. Asgari eğitim olanaklarından yararlanamayan kitle hariç, toplumun her kesiminden gelen kişilerin bu yeni sınıfa girme olanağı bulunmaktadır. Bilgi toplumunda emek, sanayi toplumuna göre çok daha fazla mobilize hale gelecektir. Bilgi işçileri ülke içinde sıklıkla iş değiştirebilecekleri gibi, ülkeler arasında da kolayca hareket edebileceklerdir. 2020’li yıllarda, bilgi ve iletişim sektöründe çalışan eğitimli insanların sermaye kadar hareket yeteneği kazanmasıyla birlikte emeğin de küreselleşmesine tanık olacağız.[8][8]

Günümüzde bilgi ve iletişim sektörü, bu alanda eğitim görmüş bir kaç üniversite mezunu gencin bir araya gelerek çok kısa sürede en çok kar eden şirketleri kurabildiği bir alan haline gelmiştir.[9][9] Bu alanda çalışanlar, sanayi ve tarım toplumunun temsilcilerine oranla dünya görüşleri, kültürel yapıları ve yönetim anlayışları bakımından daha fazla küresel eğilimlere sahiptirler. Yaşamı küresel olarak algılayan bu yeni sınıfın 21. Yüzyılın ilk yarısına kadar önce ekonomik sonra da siyasal üstünlüğü ele geçirmesi kuvvetle muhtemel gözüküyor. Bu büyük değişimin geçmişteki proleterya/kapitalist benzeri bir sınıf çatışmasına yol açmadan gerçekleşme olasılığı yüksek olmakla birlikte, sorunsuz yürümeyeceği de açıktır. En liberal ülkelerde bile, sanayi toplumunun nüfuzlu temsilcileri, bilgi toplumunun zenginleşen üyelerine engel olmaya, kendi sektörlerinin çıkarlarını korumaya çaba göstereceklerdir. Bu çabanın etkisiz kaldığı anda, yok olmamak için yeni sektöre geçmeye çalışacaklardır. ABD’de, serbest rekabetin korunması ile ilgili kurallara aykırılık nedeniyle yakın tarihte verilen Microsoft’un bölünmesine ilişkin yargı kararının, bir sonraki kuşak tarafından sanayi uygarlığı ile bilgi uygarlığının çatışması olarak yorumlanması şaşırtıcı olmamalıdır.

Ulusüstü Siyasal Birlikler

Yakın gelecekte uluslararası ilişkilere egemen olacağı düşünülen ulusüstü siyasal birlikler ne tür örgütlenmeler olacaktır? Bu soruya, günümüzde hâlâ geçerliliğini koruyan üçlü bir ayrımdan hareketle yanıt verilebilir. Ulusüstü siyasal birlikler federal, konfederal ya da üniter siyasal yapılar olarak örgütlenebilir. Birden çok ulus devletin birleşmesi bakımından konfederasyon en kolay ve hızlı, üniter yapı ise en zor ve yavaş  gerçekleştirilebilecek örgütlenme modelleridir. Şimdi her üç modeli daha yakından görelim.

Üniter ve Federal Siyasal Sistemler

Üniter devlet sisteminde, kamusal yetkiler tek bir merkezde toplanmıştır. Üniter yapı, en iyi “merkez-çevre” modeli çerçevesinde anlaşılabilir. Buna göre, üniter devlet bir merkezi yönetim ve ona bağlı çevre birimlerden oluşur. Merkezi yönetim kırtasiyeciliğin önlenmesi, yerel sorunların yerel görevlilerce daha kısa sürede ve etkin bir şekilde çözülmesi, halkın siyasal yaşama katılımının arttırılması gibi çeşitli nedenlerle, yetkilerinden bir kısmını çevre birimlere aktarabilir. Çevre birimler yerel yönetimler, bölge yönetimleri ya da özerk bölgeler şeklinde örgütlenebilir. Burada önemli olan, çevre birimlerin yetkisini merkezi yönetimden almasıdır.[10][10]

Federal sistemde devlet fonksiyonları, üniter devletten farklı olarak, tek bir merkezde toplanmayıp, oluşturulan iki yönetim alanı arasında bölüştürülür. Bu iki yönetim alanında, yetkilerini doğrudan halktan alan çok sayıda iktidar merkezi vardır.  Birinci yönetim alanı ulusal ölçekte kurulmuştur. Burada, “genel yönetim”, “ulusal yönetim” veya “merkezi yönetim” olarak da adlandırılan “federal yönetim” faaliyette bulunur. Federal yönetimin yetki alanı, ülkenin tamamını ve yurttaşların bütününü kapsar.  İkinci yönetim alanı ulusaltı ölçekte örgütlenmiştir. Bu alanda faaliyet gösteren yönetimler de, “eyalet yönetimleri”, “bölgesel yönetimler” gibi adlarla anılan federe yönetimlerdir. Federe yönetimlerin yetki alanı, ülkenin belirli bölgeleri veya yurttaşların belirli bir kısmı ile sınırlıdır. Federe yönetimlerin (eyaletlerin) sayısı ülkeden ülkeye değişir. Amerika Birleşik Devletleri’nde 50; Almanya’da 16; Rusya’da 89; Hindistan’da 25 federe yönetim vardır. 

“Çok merkezli model” ile incelenen federal devlette, bütün iktidar merkezleri, hukuki bakımdan bir birine eşit ve bağımsız siyasal birimlerdir. Bu modelde, yetkiler bir merkezden diğerine aktarılmaz. Ulusaltı birimlerde oluşan merkezler, bir başka ve daha üstün olan bir merkezin yetki aktarımı sonucu ortaya çıkmış değildirler. Aynı özellik, ulusal ölçekte kurulan federal yönetim için de geçerlidir. Federal siyasal sistemin kendisi, yetkilerin çok sayıda iktidar merkezi arasında bölünmesinin kabul edilmesi ile ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, yetki bölüşümüne ilişkin esaslar, federal sistemi kuran ve iktidar merkezleri arasında gerçekleşen temel bir anlaşma ya da sözleşme niteliğindedir.[11][11]

Federal devlette, yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarını yerine getirecek organlar hem ulusal, hem de ulusaltı  ölçekte kurulmuştur. Bir başka anlatımla, federasyonlarda ülkenin tek anayasası, tek parlamentosu ve tek hükümeti yoktur. Bir federal devlet olan Amerika Birleşik Devletleri’nde 51 anayasa, 51 parlamento ve 51 hükümet vardır. Diğer federal ülkelerde de, devlet organları ve anayasalar, federal ve federe yönetimlerinin sayısı kadardır. Buna karşılık, Türkiye ve Fransa gibi üniter devletlerin, kural olarak, tek anayasası, tek parlamentosu ve tek hükümeti vardır.

Ulusal ölçekte kurulan federal yönetim ve ulusaltı ölçekte kurulan federe yönetimler, kendi yetki alanlarına giren konular bakımından nihai karar verme yetkisine sahiptirler. İki ayrı faaliyet alanı yaratılarak, kamusal faaliyetlerin ve bu faaliyetleri gerçekleştirecek devlet organlarının bu alanlar arasında bölünmesi üniter siyasal yapı ile bağdaşmayan bir özelliktir.

Bir ulus devlet modeli olarak federalizm, siyasal iktidarın, biri ulusal, diğerleri ulusaltı ölçekte olmak üzere, çok sayıda iktidar merkezi arasında bölündüğü ve ulusaltı birimlerin ulusal karar alma sürecine katıldığı bir siyasal örgütlenme biçimidir.

Egemenliğin kullanılması bakımından çağdaş üniter devlet ile federal devletin benzer yönü, her ikisinde de birden çok organın görevli olması ve egemenliğin bu organlar arasında bölünmesidir. Üniter devlette, egemenliği kullanan organlar, yetkileri bütün ülkeyi kapsayacak şekilde yasama, yürütme ve yargı organları olarak ayrılırlar. Federal devlette ise, egemenliği kullanan organlar  yine yasama, yürütme ve yargı olarak ayrılmakla birlikte, bu organlar hem ulusal ölçekte, hem de ulusaltı birimlerde ayrı ayrı kurulmuşlardır.

Birden çok organın veya yönetimin egemenliğin kullanılmasında söz sahibi olması, kaynağı bakımından egemenliğin halka ait olduğunun kabul edilmesi ile mümkün olabilmiştir. 16 ve 17. Yüzyıllarda oluşturulan klâsik egemenlik anlayışında, egemenlik tek bir kişi veya organda toplanıyordu. Bir başka kişi ya da organın egemenliğe ortak olması, egemenliğin sınırlanması ve bölünmesi demekti. Oysa, egemenliğin kaynağının halkta olduğu kabul edildiğinde, bölünmezlik ilkesi ihlâl edilmeden, birden çok organın egemenliği kullanması mümkündür. [12][12]

Halk, kendisine ait egemenliğin kullanılmasında, üniter devlette yasama, yürütme ve yargı organlarını; federasyonda ise, bunların yanı sıra federal ve federe yönetimleri yetkili kılabilir. Bu durum, kaynağı bakımından egemenliğin bölünmesi anlamına gelmez. Egemenliğin kaynağı yönünden bir bölünme veya sınırlamadan söz edebilmek için, halkın, yetkisini bir başka güç ile; askeri, dinsel, monarşik, aristokratik ve benzeri herhangi bir otorite ile paylaşması gerekir

Üniter ve federal yapılı devletlerde, demokratik ilke gereği, egemenlik kaynağı bakımından halka ait olmakla birlikte, halkın iradesinin belirlenmesi bakımından, iki devlet biçimi arasında önemli bir fark vardır. Üniter devlette, ülkenin yönetimi bakımından bütün halkın iradesi göz önünde tutulur. Federal devlette, federe birimlerin yetki alanına giren konular bakımından, yalnızca federe birimleri oluşturan halkın iradesi dikkate alınır. Tüm ulusu ilgilendiren ve bu nedenle federal yönetimin yetkisine giren konular bakımından, hem bütün halkın, hem de federe birimler halklarının iradeleri ayrı ayrı değerlendirilir. İki irade uyuşmadıkça, olumlu bir işlem yapılamaz. Federal devlette, ulusun bütününü ilgilendiren konularda “ulusal çoğunluk kuralı” tek başına belirleyici değildir. Ulusaltı (federe) birimlerde oluşan çoğunlukların da dikkate alınması gerekmektedir. Bu durum, üniter siyasal yapı ile bağdaşmayan bir özelliktir. Üniter devletlerde, ülke halkı ve onun iradesi bir bütün olarak değerlendirilir. Bu özellik, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda, “devletin ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğü” ilkesi ile ifade edilmiştir.[13][13]

Federal devletlerde, ülke halkının çoğunluğunun iradesi ile, federe birimlerdeki halkların çoğunluğunun iradesini ulusal karar alma sürecine yansıtan ve bu iki iradeyi uzlaştıran çeşitli kurumsal mekanizmalar vardır. Bunlardan en yaygın olanı, federal parlamentonun, biri bütün ülke halkını, diğeri ise federe birimler halkını temsil eden iki meclisli yapısıdır. “Temsilciler Meclisi”, “Halk Meclisi”, “Milletvekilleri Meclisi” gibi adlarla anılan “birinci meclis” halkın bütününü temsil eder. Bu meclise, federe birimlerden nüfuslarıyla orantılı olarak temsilci seçilir. Birinci meclisin yapısı ve işlevi, üniter devlet sistemini benimseyen ülkelerdeki ulusal parlamento ile karşılaştırılabilir. Her iki durumda da, halk bir bütün olarak temsil edilmektedir. İkinci meclis, federe birimleri temsil eder. “Senato”, “Bundesrat”, “Federal Konsey” gibi çeşitli terimlerle adlandırılan ikinci meclislerin kuruluşu, niteliği ve işleyişi bakımından, federal ülkeler arasında büyük farklılıklar vardır. Federal siyasal sistem açısından önem taşıyan nokta, bütün bu farklılıkların ötesinde, ortak bir özellik olarak temsilin niteliğidir. Federal yapılı ikinci meclisler, bütün halkı değil, federe birimleri temsil ederler.[14][14]

Konfederal Siyasal  Sistemler

Konfederasyon kavramı, biri dar, diğeri geniş olmak üzere, iki farklı anlama sahiptir. Geniş anlamıyla ele alındığında, egemen devletlerin oluşturduğu, federal devletten daha gevşek nitelikteki tüm siyasal örgütlenmeleri ifade eder. Bu bağlamda, Avrupa Birliği ve NATO gibi gelişmiş ortak kurumlara ve karar alma mekanizmalarına sahip birliklerin yanı sıra, ikili ticaret anlaşmaları ile kurulan geçici nitelikteki örgütlenmeleri de konfederasyon kavramı ile adlandırmak mümkündür.

Dar anlamıyla ele alındığında ise, bu kavram, egemen devletlerin, egemenliklerini yitirmeksizin oluşturdukları gelişmiş ortak kurumlara sahip birlikler için kullanılmaktadır. Konfederasyonun yaygın ve genellikle benimsenen tanımı budur. Bu tür özelliklere sahip olmayan daha gevşek örgütlenmeler, devletler ligi, ittifak gibi çeşitli deyimlerle adlandırılırlar. Konfederasyonda, egemen devletler, sınırlı amaçlara ulaşmak için süreklilik arz eden bir genel yönetim oluşturur. Daha gevşek birliklerde ise, belirlenen amaçlar için sürekli bir yönetim değil, bir sekreterya ya da kurul oluşturulur. 

Uluslararası hukuk bakımından, federal devleti oluşturan siyasal birimler (eyaletler) egemen devlet statüsünde değildir. Egemen olan, federal ve federe yönetimlerden oluşan bütün, yani federal devlettir. Konfederasyonda ise, üye devletler egemenliklerini ve uluslararası kişiliklerini korurlar. Egemen devletler olarak uluslararası ilişkilere girebilirler.

Federasyon uluslararası hukuk yönünden tek bir devlettir. Konfederasyon ise bir devletler topluluğudur. Konfederasyon ve federasyon türü örgütlenmelerde, sistemin iç işleyişi bakımından temel bir farklılık vardır. Federal devlette, onu oluşturan birimlerin hukuki yönden eşitliği söz konusudur. Buna karşılık, konfederasyonda, üye devletler ile oluşturulan genel yönetim (ortak organlar) arasında eşitlik yoktur. Konfederal organlar üye devletlere bağımlıdır. Eşitlik değil, üye devletlerin üstünlüğü söz konusudur.

Avrupa anayasacılık geleneğinde, federal devleti konfederal örgütlenmelerden kesin çizgilerle ayıran bazı özelliklerin bulunduğu görüşü genellikle kabul edilir. Yazarlar arasında farklılıklar olmakla birlikte, söz konusu örgütlenmeleri birbirinden ayırdığı düşünülen özellikler sekiz başlık altında toplanabilir. [15][15]

1. Konfederasyonda üye devletler egemenliklerini sürdürür. Federasyonda, kurucu siyasal birimler egemen devlet olma özelliklerini yitirir. Egemen olan, federal ve federe yönetimlerin oluşturduğu bütün, yani federal devlettir.
2. Konfederasyonda kişiler yalnızca üye devletlere vatandaşlık bağıyla bağlıdır. Federal devlette ise, hem federal hem de federe vatandaşlık söz konusudur.
3. Konfederasyonda, konfederal organlar yetkilerini üye devletlerden alır. Federal devlette, federal ve federe yönetimler yetkilerini birbirlerinden almaz. Yetkilerin kaynağı anayasadır. Konfederasyonda,  konfederal organların yetkileri üye devletler tarafından tek taraflı olarak değiştirilebilir. Federasyonda ise, yetki bölüşümüne ilişkin değişiklik için federal ve federe yönetimlerin birlikte hareket etmeleri zorunludur.
4. Konfederasyonda, kurucu antlaşma ya da anayasa değişikliği üye devletlerin oy birliği ile gerçekleşir. Federal devlette ise, anayasa değişikliği için ağırlaştırılmış çoğunluk yeterli görülür.
5. Konfederasyonda, üye devletlerin ayrılma hakkı vardır. Federal devlette bu hak tanınmamıştır.
6. Konfederasyonda, dış politika ve askeri güçlerin kontrolü esas olarak üye devletlerin elindedir. Federal devlette ise, dış ilişkiler ve ulusal güvenlik federal yönetimin yetki alanına girer.
7. Konfederasyonda, vergilendirme yetkisi üye devletlere aittir. Federasyonda, bu yetki federal ve federe yönetimler tarafından kullanılır.
8. Federal devlette, yönetimler arasında çıkabilecek uyuşmazlıkları çözmek üzere (genellikle yargısal nitelikte) bir organ kurulmuştur. Konfederasyonda bu tür bir organa gerek duyulmaz.

Angloamerikan hukukunda, federal devleti konfederasyondan ayırmak için, bu tür ayrıntıya inen kesin ölçütlere başvurulmaz. İki sistem arasında, ilke düzeyinde bir ayrım yapılır. Bu bağlamda, anayasanın değiştirilmesinde oy birliği aranması veya ortak bir yargısal organın kurulmamış olması, federal devleti konfederasyondan ayıran yeterli bir ölçüt olarak değerlendirilmez. Bu özelliklerin, daha çok konfederasyonlara özgü olduğu doğrudur. Fakat, federal devletin temel ilkelerinin bulunduğu bir siyasal sistemin de aynı özellikleri taşıması mümkündür. İki sistemin birbirinden ayrılmasında, önemli olan, yukarıda belirtildiği gibi, birliği oluşturan siyasal birimlerin hukuki statülerinin ve karşılıklı ilişkilerinin nasıl değerlendirildiğidir. Bu nedenle, yukarıda belirtilen sekiz madde, iki sistemi birbirinden ayıran kesin ölçütler olarak değil; söz konusu sistemlerde genellikle görülen özellikler olarak düşünülmelidir.

Konfederalizmin Altın Çağı

Konfederasyonlar, genellikle “geçici” birlikler olarak düşünülür. Çoğu siyaset bilimci ya da politikacı için, konfederasyon belirli bir süre sonra ya dağılarak egemen devletlere ya da birleşerek tek bir devlete dönüşme eğiliminde olan istikrarsız bir birliktir. İsviçre ve ABD’nin konfederasyondan federasyona dönüşmesi ve geçmişte kurulan bir çok konfederasyonun kısa süre içinde dağılması bu yargıyı güçlendirmiştir. Son iki yüzyıl içinde, konfederasyon zayıf ve geçici bir birlik olarak görülmüş, buna karşılık federasyonun istikrarlı ve kalıcı bir siyasal model olarak kendini kanıtladığı kabul edilmiştir.

19 ve 20. Yüzyıllar “federalizm çağı” olarak adlandırılabilir. Bu dönemde imparatorlukların parçalanması, askeri ve siyasal ittifakların dağılması sonucunda çok sayıda yeni devlet kuruldu. Söz konusu devletlerde, geniş torakların kontrol altına alınmasında ya da farklı sosyal grupların bir arada tutulmasında, federalizm ulusal liderler için sihirli bir formül olmuştur. Bu dönemde kurulan 50’ye yakın federasyondan pek azı başarılı ve uzun ömürlü oldu. Brezilya Birleşik Devletleri (1891-1934), Büyük Kolombiya (1819-1830), Orta Amerika Federasyonu (1824-1839) ve Şili (1826-1827) başarısız federasyonların 19. yüzyıla ait örnekleridir. 20. yüzyılın örnekleri arasında Birleşik Arap Cumhuriyeti (1958-1961), Endonezya (1949-1950), Etiyopya (1952-1962, Kıbrıs (1960-1974) ve 1990’larda dağılan sosyalist federal ülkeler (SSCB, Yugoslavya, Çekoslovakya) sayılabilir.

Çok sayıda başarısız örneğe karşılık, bu dönemde kurulan bazı federasyonlar siyasal yönden dünyanın en istikrarlı ülkeleri konumuna gelmişlerdir. Bu tür ülkelerin ilk akla gelen örnekleri ABD, Kanada, Avustralya ve İsviçre’dir.

Son iki yüzyıllık süreçte, federalizmin popülaritesinin artmasıyla konfederal örgütlenmelerin gerileyişi arasında bir paralellik olmuştur. Ancak, 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren konfederal örgütlenmelerin sayısında büyük bir artış gerçekleşti. Birinci Dünya Savaşı’ndan önce, egemen devletlerin oluşturduğu konfederal örgütlerin toplam sayısı 37 idi. 1980’li yıllara gelindiğinde bu sayı 1000’in üzerine çıktı. Aynı yıllarda, her devletin ortalama 60 uluslararası birliğe üye olduğu görülmektedir.[16][16]  

Yakın tarihte pek çok alanda yaşanan hızlı küreselleşme süreci, konfederal örgütlenmeleri cazip hale getirdi. Günümüzde, uluslararası ilişkilerin tek aktörleri ulus devletler değildir. Bu alanda Avrupa Birliği, NAFTA, AGİT, NATO, APEC gibi konfederasyon ya da daha gevşek örgütlerin önemli ağırlığı vardır. 21. Yüzyılda bu ağırlığın daha da artarak konfederasyonların uluslararası ilişkilerin baş aktörleri haline gelmesi beklenmedik bir gelişme olmayacaktır.

Avrupa Birliği’nin Geleceği

Avrupa Birliği, bugünkü yapısıyla “federalleşme süreci içinde olan bir konfederasyon”dur. Maastricht Antlaşmasından sonra Komisyon’un ve Parlamento’nun güçlendirilmesi, Bakanlar Konseyi’nde daha çok konuda oy çokluğu kuralının getirilmesi ve ulusal sınırların önemini azaltan politikaların benimsenmesi gibi özelliklerle Birliğe yeni federal özellikler eklenmiştir. Mayıs 2000 tarihinde, Alman dışişleri bakanı Birliğin federasyona dönüştürülmesi gerektiğini savunarak ciddi bir tartışma başlatmıştır.

Avrupa Birliği’nin bir devletler topluluğu olmaktan çıkarak uzak olmayan bir gelecekte tek bir federal devlete dönüşmesi kaçınılmaz bir süreç olarak gözüküyor. Bu süreci zorunlu kılan pek çok neden bulunmakla birlikte, en önemlisi ekonomik etkendir. Egemen devletler olarak kalmaları halinde, Almanya hariç hiç bir Avrupa ülkesi bugünkü ekonomik düzeyini koruyabilecek rekabet gücüne sahip değildir. Dünya Bankası’nın projeksiyonlarına göre, 2010 yılında dünyanın en büyük  10 ekonomisi arasında Avrupa’dan yalnızca Almanya yer alacaktır.[17][17]

Günümüzde G7 ülkeleri arasında bulunan Fransa, İngiltere ve İtalya’nın göreli olarak küçülecek ekonomileri, ulaştıkları refah düzeyinin sürdürülmesini olanaksız kılacaktır. Geçmişte Avrupa’nın ve dünyanın biçimlenmesine çok büyük etkisi olan, bir dönem dünya imparatorluğu iddiasıyla ortaya çıkmış bazı Avrupa ülkelerinin çok yakın bir tarihte dünyanın en büyük 10 ekonomisi arasına girememesinin kendi devletleri ve halkları bakımından ne denli vahim sonuçlara yol açacağını tahmin etmek zor değildir. Avrupa böyle karamsar bir gelecekten ancak tek bir devlet çatısı altında birleşerek kurtulabilir.[18][18]

Avrupa Birliği’nin bugünkü yapısı, üçlü ekonomik bloklaşma içinde (Kuzey Amerika, AB, Japonya) istikrarlı bir ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi açısından güven vermemektedir. Karar alma süreci yavaş ve sürekli sorunlar üreten karmaşık bir konfederal örgütlenme ile Avrupa’nın rekabet gücü sınırlı kalmaya mahkumdur. Dış ilişkiler, savunma ve temel ekonomik konularda münhasır yetkisi bulunan, demokratik meşruiyete sahip bir federal yönetimin kurulmasıyla, Avrupa Birliği karar alma süreçlerinde çağın gerektirdiği hızı ve esnekliği yakalayacak; diğer bloklar ve ulus devletler karşısında avantajlı konuma geçecektir. Bu durum, Avrupa’nın, ekonomisiyle olduğu kadar kültürü, bilimi ve askeri gücüyle de dünya lideri olmasını mümkün kılacaktır.

Avrupa Birliği’nin konfederasyondan federasyona dönüşmesi, yalnızca Birlik organlarının örgütlenmesiyle ilgili bir değişiklik olarak düşünülmemelidir. Federasyon, kurucu devletlerin üstünde ortak bir ulusal kimliğin yaratılmasını gerektirir. Bugün için bir Avrupa ulusu ya da halkı henüz yoktur. Nitekim, Maastricht Antlaşması tek bir Avrupa Halkından değil, Avrupa Halkları arasında kesintisiz ve daha sıkı bir birlik yaratılmasından söz eder.  Amerika Birleşik Devletleri 1787 Anayasası’yla kurulduğunda da bir “Amerikan Halkı” yoktu. Amerika’da tüm kurucu birimlerin vatandaşları için ortak bir ulus bilinci zaman içinde yaratılmıştır. ABD’nin uluslaşma sürecinin benzerinin Avrupa’da da yaşanması mümkündür.

Konfederasyondan federasyona geçiş sürecinin en önemli konularından biri, Birliğin demokratik meşruiyetinin sağlanması olacaktır. Demokratik meşruiyet bakımından, Birlik, bugünkü haliyle hem ulusüstü hem de ulusal düzeyde ciddi zafiyetler yaratmaktadır. Birliğin, üyeleri doğrudan halk tarafından seçilen tek organı olan Parlamentosunun yasama yetkisi yoktur. Bu yetki, çok büyük ölçüde, üye devletlerin temsil edildiği Konsey’e aittir. Yürütme organı niteliğindeki Komisyon üzerinde Parlamento’nun denetim yetkisi bulunmamaktadır. Üye ülkelerin hükümetleri, Birliğin çok geniş bir alana yayılmış politikalarını uygulamak yükümlülüğü altında bulunmakla birlikte, bu icraatlarından ötürü bir sorumluluk taşımamaktadırlar. Bu tablo, Birliğin kuruluş ve gelişim sürecinde belirleyici etkisi olan demokratik değerleri aşındırmaktadır. Federal siyasal yapı bu sorunun aşılması için elverişli mekanizmaları içermektedir.[19][19]

Ulus Devletin Çözülmesi

Avrupa Birliği’nin federasyona dönüşmesi, üye ülkeler açısından ulus devlet modelinin sonu olacaktır. Bugünkü haliyle bile, bir ulusüstü yönetim olarak Birlik organları, ekonomiden sosyal politikaya ve çevre konularına kadar geniş bir alanda ulus devletin yetkisini aşındırmış, egemenlik alanını daraltmıştır. Ulus devletin egemenlik alanının daralması yalnızca Avrupa’ya özgü değildir. Genel olarak yeryüzünde ulus devleti eriten üç boyutlu bir sürecin yaşandığı görülmektedir:[20][20]

Birinci boyut yukarıdan aşağıya doğru işlemekte ve ulus devleti ulusüstü siyasal yapılar içinde eritmektedir. Avrupa Birliği bunun en gelişmiş örneğidir. Ayrıca, ulus devletler tarafından kontrol edilemeyen uluslararası şirketlerin ve piyasaların aşındırıcı etkisini de bu boyutun içinde değerlendirmek gerekir.

İkinci boyut, ulus devletin kendi içinde yaşadığı süreçtir. Devletin küçültülmesi, özelleştirme, kamu sektörüne güvensizlik, merkeziyetçiliğin azaltılması, sosyal haklarda gerileme gibi yeni liberal ideolojiye dayanan reformlar ulus devletin klasik fonksiyonlarında önemli bir azalmaya yol açmıştır.

Üçüncü boyut, aşağıdan yukarıya doğru işlemekte ve bazı ülkeler bakımından ulus devleti eriten en etkili süreç olarak kendini göstermektedir. Bu süreç “bölgeselleşme” olarak adlandırılabilir. Bir çok ülkede, ulus devletin içinde yer alan tarihsel, siyasal, etnik, kültürel ya da ekonomik özellikleriyle farklılaşan bölgeler 20. yüzyılın ikinci yarısında devletin işleyişinde söz sahibi olmuştur. Belçika, katı bir üniter devlet yapısından bölge ve topluluk esasına dayanan bir federasyona dönüşmesi bakımından bu konuda uç örnektir.

Bölgeselleşme olgusu, özellikle Avrupa Birliği açısında büyük önem arz ediyor. Birliğin, gelecekte, ulus devletin erimesiyle birlikte bölgelere, topluluklara ve yerel yönetimlere dayanan bir yapıya kavuşacağına dair öngörüler vardır.[21][21] Maastricht Antlaşması ile oluşturulan Bölgeler Komitesi sayesinde, ulusaltı birimler Birlik düzeyinde temsil edilmektedir. Komitenin yetkisi istişari nitelikte olmakla birlikte, bugüne kadar ki performansı ve Birliğin bölgelere ilişkin genel politikası dikkate alındığında, yakın gelecekte fiilen önemli karar organlarından biri konumuna gelmesi şaşırtıcı olmayacaktır.

Avrupa Birliği’nin bölgeselleşmeyi teşvik eden politikası, üye devletleri idari yapılarını gözden geçirmeye zorlamaktadır. Örneğin, bölgeselleşme ya da merkeziyetçiliğin azaltılması yönünde hiç bir eğilimin olmadığı Yunanistan’da hükümet, Birliğin “Akdeniz Programları”nı uygulayabilmek için bölge düzeyinde idari birimler oluşturmak durumunda kaldı. Aynı baskılarla karşılaşan İrlanda, 1994’te bölgesel birimler oluşturdu.[22][22] Avrupa Birliği’nin bölgeler politikası, kuşkusuz ulus devleti ortadan kaldıracak nitelikte değildir. Hatta bazı fonksiyonlarını bölge yönetimlerine devretmekle, ulus devletin (merkezi yönetimin) asli fonksiyonlarını yerine getirmekte daha güçlü ve etkili olacağı bile söylenebilir.  Ancak, ulus devletin geleceğini yukarıda açıklanan üç boyutlu sürecin bütünü açısından görmek gerekir. Olaya böyle bakıldığında, Avrupa bakımından, yakın bir gelecekte şekli varlığını ve bazı fonksiyonlarını korumakla birlikte ulus devletin eridiği, vatandaşların gözünde ulusüstü ve ulusaltı yönetimlerin daha çok önem kazandığı bir siyasal sistem oluşacaktır.

 Bölgeselleşme olgusu Türkiye’de bazı kesimler tarafından kaygıyla izlenmektedir. Özellikle İtalya ve İspanya örnekleri üzerinde durulmakta ve ülkemizle çeşitli yönlerden karşılaştırılmaktadır. Tahmin edileceği gibi, konu daha çok devletin bölünmez bütünlüğü ve üniter siyasal yapının korunması yönüyle ele alınmaktadır. Peki, bölgeselleşme olgusu üniter ve federal siyasal yapılarla karşılaştırıldığında ne ifade ediyor?

Bölgeli Devlet

Günümüzde, bazı üniter devletlerde, etnik, dilsel, dinsel, ekonomik veya tarihsel özellikleri nedeniyle farklılaşan bölgelerin, değişik ölçülerde özerklikten yararlandıkları görülüyor. Bu tür bölgelerin özerk statüleri, İtalya ve İspanya’da anayasal güvenceye kavuşturulmuştur. Birleşik Krallık’ta ise, Kuzey İrlanda, İskoçya ve Galler’in özerklikleri anayasa ile değil; yasalar ve güçlü siyasal gelenekler ile korunmaktadır.

Her üç devlet bakımından, oluşturulan özerk yönetimlerin önemli bir güvencesi de söz konusu toplumlarda geçerli olan siyasal kültürün niteliğidir. Siyasal sistemler, çoğu kez, toplumda egemen olan siyasal kültüre göre şekillenir. Buna göre, üniter, federal ve konfederal siyasal sistemlerle örtüşen üç ayrı siyasal kültürün varlığından söz edilebilir.[23][23]

Üniter devlette, yurttaşlar yersel (territorial) kimlik bakımından, ulusal kimliklerini en üst sıraya koyma eğilimindedir. Bölgesel ve yerel kimlikler ikinci sırada gelir. Bu özelliğe koşut olarak, merkezi (ulusal) yönetim, en küçük sorunların çözülmesinde bile, başvurulan ilk yönetim birimi konumundadır.

Federal devlette, yurttaşlar kendilerini iki ayrı kimlikle tanımlar. Hem ulusal, hem de bölgesel veya topluluk kimlikleri önem taşır. Yurttaşlar, federal yönetime de federe yönetime de bağlılık duyar. Bu özelliğin bir uzantısı olarak, federal yönetim, sorunların çözümü için başvurulan merkezlerden yalnızca biridir. Genellikle, büyük sorunların çözümü için federal yönetime, diğerleri için federe yönetimlere başvurulur.

Konfederasyonda ise, üniter devlette olduğu gibi, birinci kimlik ulusal kimliktir. Yurttaşlar, kendilerini, öncelikle konfederal siyasal birliğe değil; ulusal devletlerine bağlı hisseder.  Çok istisnai durumlar dışında, küçük-büyük tüm sorunların çözümünü kendi devletlerinden beklerler.

Birer üniter devlet olmakla birlikte, İtalya, İspanya ve İngiltere’de federal siyasal kültürün izleri görülebilir. Her üç devlette de, bazı bölgelerde etnisite, dil, din ve benzeri öğelerin farklılaşmasına dayanan bölgesel kimlikler, ulusal kimliğin yanı sıra varlıklarını ve önemlerini korumuşlardır. Halk, merkezi yönetimin yanında, kendi bölgesel yönetimlerini de sorunların çözümünde önemli bir iktidar merkezi olarak değerlendirmektedir.

İtalya ve İspanya’da uygulanan sistem,  bölgeli devlet kavramı ile adlandırılıyor. Bu ülkelerdeki özerk yönetimler, yerel yönetimlerle karşılaştırıldıklarında önemli yetkilere sahiptir. Fakat, daha da önemli olan, yasama yetkisi ile donatılmalarının bir sonucu olarak, söz konusu yönetimlerin, siyasal karar merkezleri haline gelmiş olmalarıdır. Bölgesel özerkliğin, hem ulusal anayasa, hem de bu toplumlarda geçerli olan siyasal kültür ile korunması, bölgeli devletin, üniter ve federal devlet ayrımında hangi kategoriye gireceği sorusunu gündeme getirmiştir.[24][24]

Üniter bir devletin, geleneksel yerel birimler olan il veya belediyelerden daha geniş bölgelere ayrılması ve bu bölgelerde yasama yetkisine sahip özerk yönetimler kurulması, bazı yazarları, bölgeli devletin federalizm anlamına gelip gelmeyeceğini tartışmaya yöneltmiştir. Bu konuda, özellikle, bazı federal düzenlemelerden yararlanan İtalya ve İspanya örnekleri dikkat çekicidir. Bununla birlikte, federal devlet ile bölgeli devlet arasında çok önemli farklar vardır.

İtalyan Anayasası özerkliği güvence altına almakla birlikte, merkezi yönetimin özerk yönetimlerin kuruluş ve işleyişine müdahale imkânlarını açık tutmuştur. Örneğin, federal devletlerde federe yönetimlerin anayasası ile karşılaştırılabilecek bir belge olan, İtalyan bölgelerinin iç örgütlenmelerine ilişkin yasanın Bölge Kurulları tarafından hazırlanacağı kabul edilmiş; fakat ulusal parlamentonun, bir yasayla bu kuruluş yasasını uygun bulması koşulu getirilmiştir.[25][25] Buna karşılık, federal devlette, federe birimler kendi anayasalarını, federal yönetimin hiç bir müdahalesi olmaksızın, kendileri hazırlayıp yürürlüğe sokarlar.

Merkezi yönetim, özerk yönetimlerin işleyişine de müdahale etmektedir. İtalya’da, bölge merkezlerinde oturan bir görevli, merkezi yönetim tarafından verilen idari görevlerin özerk yönetimlerce yerine getirilip getirilmediğini denetler.[26][26] Bölge kurullarının kabul ettiği yasalar üzerinde, merkezi yönetimin geciktirici veto yetkisi vardır. Merkezi yönetim, bu yasaları Anayasa Mahkemesi’ne veya Ulusal Parlamento önüne getirerek geçersiz sayılmasını isteyebilir.[27][27]

İtalyan Anayasası’ndaki bu hükümler, özerk yönetimlerin statüsünün merkezi yönetim ile eşit olmadığını; merkezi yönetimin üstün olduğunu gösteriyor. Özerk yönetimler, federe birimlerden farklı olarak, kendi yetki alanlarına giren konular bakımından nihai karar verme yetkisine sahip değildir. Merkezi yönetim ile bölgesel yönetimlerin eşitlik ve bağımsızlığı sağlanmamıştır.[28][28]

Üniter devletlerdeki özerk yönetimler ile, federal devletin federe yönetimleri arasındaki önemli farklardan biri de, yetkilerin güvencesidir. Federal sistemde, yetki bölüşümüne ilişkin kurallar anayasa ile belirlenir ve yönetimlerden biri tarafından tek yanlı olarak değiştirilemez. Buna karşılık, üniter devlette özerk yönetimlerin yetkileri, genellikle yasa ile düzenlenir. İtalya ve İspanya örneklerinde olduğu gibi, anayasal güvence söz konusu olsa bile, merkezi yönetim tek yanlı bir işlemle yetki bölüşümüne ilişkin anayasa hükümlerini değiştirebilir. İtalyan ulusal parlamentosunun her iki kanadının, anayasa değişikliğine ilişkin bir düzenlemeyi, üç ay ara ile, iki kez görüşüp kabul etmesi yeterlidir. Karar salt çoğunlukla alınır.[29][29] Özerk yönetimlerin bu değişikliği onaylamaları koşulu aranmaz.

Burada, özerk yönetimlerin yetkilerinin güvencesi bakımından önemli olan, ulusal parlamentonun anayasa değişikliğini hangi çoğunlukla kabul edeceği değildir. 2/3 veya 3/4 gibi nitelikli çoğunluklar aransa bile, anayasayı değiştirecek olan merkezi yönetimdir. Bu nokta, özerk bölgelere ayrılmış üniter devleti federal devletten ayıran temel bir özelliktir. Federal devlette, yetki bölüşümüne ilişkin kuralları yönetimlerden biri tek başına değiştiremez. Anayasa değişikliği, hem federal hem de federe yönetimlerin onayı ile gerçekleşir.[30][30]

Üniter yapılı bir devlette, özerk bölgelere tanınan yetkiler anayasal güvenceye kavuşturulduğu gibi, bir adım daha atılarak, yönetimlerin tek yanlı işlemleriyle bu yetkilerin değiştirilemeyeceği esası da bir anayasa kuralı haline getirilmişse, devletin artık üniter yapılı olmaktan çıktığı söylenebilir. Çünkü, bu durumda, yetkilerinin azlığı ya da çokluğu önemli olmaksızın, özerk yönetimlerin merkezi yönetimle hukuki bakımdan eşitliği büyük ölçüde sağlanmış olur. Ülkenin yönetiminde ulusal çoğunluk kuralının yanı sıra, ulusaltı birimlerden oluşan çoğunlukların iradeleri de göz önüne alınacaktır. Anayasa değişikliği gibi önemli bir konuda, ulusal ölçekte oluşan çoğunluk iradesi, ulusaltı ölçekte oluşan çoğunluk iradelerini bertaraf edemeyecek, onlardan üstün bir irade olarak kabul edilmeyecektir.

Kuşkusuz, anayasa değişikliğinde özerk yönetimlerin onayının aranması, tek başına bir siyasal sistemi federal yapılı yapmaz. Bunun için federalizmin diğer koşullarının da bulunması gerekir. Fakat, özerk birimlerde oluşan iradenin ulusal irade ile eşit kılınması anlamına gelen bu düzenlemenin, federal siyasal sistemin varlığı bakımından güçlü bir kanıt oluşturacağı açıktır.

Belçika’da bu durumu gözlemlemek mümkündür. Bu ülkede, 1970 yılında başlayan ve en son 1993 yılında gerçekleştirilen anayasa değişiklikleriyle üniter yapı terk edilmiş; üçü topluluk, üçü coğrafi bölge esasına dayalı, altı federe birimden oluşan bir federal siyasal sistem kurulmuştur. Bu sürecin ilk önemli aşaması olan 1970 Anayasa değişikliğinde, sınırlı ölçüde federal düzenlemelere yer verilmekle birlikte, oluşturulan Fransız Kültür Konseyi ile Felemenk Dili Kültür Konseyi’nin yetkileri anayasal güvenceye bağlanmıştı. Ulusal parlamentodaki Fransızca ve Felemenkçe konuşan dil gruplarının onayı olmaksızın, bu yetkilerin değiştirilmesi veya geri alınması  fiilen mümkün değildi.[31][31]

İtalya, İspanya, Fransa ve Birleşik Krallık gibi ülkelerde bölgesel birimlere özerklik verilmesi, bu ülkelerin siyasal sistemlerini üniter olmaktan çıkararak federalizme dönüştürmüş değildir. Söz konusu olan, üniter siyasal sistem içinde, sınırlı veya geniş bir özerklik uygulamasıdır. Bu ülkelerin hiçbirinde, özerk yönetimlerin ulusal yönetimle hukuki eşitliği sağlanmamıştır. Özerk yönetimlerin, federal devletlerde olduğu gibi, ulusal karar alma sürecine etkin bir şekilde katılmaları söz konusu değildir. Ulusal yönetimin üstünlüğü tartışmasız kabul edilmiştir. Özerk yönetimler, yetkilerini ulusal (merkezi) yönetimden alan ve bu anlamda ona bağımlı iktidar merkezleridirler. Bütün bu özellikler, özerk yönetimlere sahip üniter devletler ile federal devletlerin, farklı nitelikleri olan siyasal örgütlenmeler olduklarını gösteriyor.

---

* İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Öğretim Üyesi.

[1][1] Bkz.: P. Hirst ve G. Thompson, Küreselleşme Sorgulanıyor Ankara: Dost Kitabevi, 1998, s.26.

[2][2] Bkz. Miguel Angel Jimenez Godinez, “Küreselleşme Yeni Bir Olgu mu?” (Çev. M. C. Yalçıntan, C. Demirbağ, N. Sanberk), Sosyal Demokrat Değişim 12, 1999, ss.59-78 .

[3][3] Nazım Güvenç, Küreselleşme ve Türkiye, İstanbul: BDS, 1998, s.119.

[4][4] Bkz. Oral Sander, Siyasi Tarih I, Ankara: İmge Yayınevi, 1999, ss.201-207.

[5][5] Alvin Toffler, Üçüncü Dalga (Çev. Ali Seden), İstanbul: Altın Kitaplar, 1996, s.25.

[6][6] İfade, Dünya Ticaret Örgütü Genel Başkanı Renato Ruggerio’ya aittir. Bkz. Gaye Yılmaz, “Küresel Sermayenin Anayasası, Çok Taraflı Yatırım Antlaşması (MAI)” Sosyal Demokrat Değişim 12, 1999, s.82.

[7][7] Alvin Toffler, Üçüncü Dalga, s.43 vd.

[8][8] Peter F. Drucker, Yeni Gerçekler, Ankara: Türkiye İş Bankası Yayını, 1996, ss.191-195.

[9][9] Forbes dergisinin araştırmasına göre, ABD’nin en zengin 400 kişisi arasına 2000 yılında katılan 32 yeni ismin çoğu, İnternet ve fiberoptik sektöründeki fırsatları değerlendiren genç girişimcilerden oluşuyor. Bkz. Radikal, 23 Eylül 2000.

[10][10] Oktay Uygun, Federal Devlet: Temel İlkeler, Kurumlar ve Uygulama, İstanbul: Çınar Yayınları, 1996, ss.158-163.

[11][11] Oktay Oygun, Federal Devlet: Temel İlkeler, Kurumlar ve Uygulama,..., ss.163-166.

[12][12] Bkz. Daniel J. Elazar, American Federalism: A View from the States, New York: Thomas Y. Crowell Co., 1969, s.46 vd.

[13][13] Oktay Uygun, “Üniter ve Federal Devlet Açısından Egemenliğin Bölünmezliği İlkesi”, Cumhuriyetin 75. Yıl Armağanı, İstanbul: İÜHF Yayını, 1999, ss.389-421.

[14][14] Oktay Uygun, Federal Devlet: Temel İlkeler, Kurumlar ve Uygulama,..., ss.281-287.

[16][16] Bkz. Ivo D. Duchacek, The Territorial Dimensions of Politics, Boulder: Westview Press, 1986, s.162 vd.

[17][17] Nazım Güvenç, Küreselleşme ve Türkiye,..., s.167 vd.

[18][18] Avrupa’nın siyasal birliğini sağlamadan gelişemeyeceğini tarihsel bir bakış açısıyla savunan, son derece aydınlatıcı bir yazı için bkz. “Tarih Randevu Vermez: Jean - François Revel ile Söyleşi”, İdea Politika, 2000/08, ss.8-17.

[19][19] Bkz. Vivien A. Schmidt, “European Federalism and its Encroachments on National Institutions”, Publius 29:1, 1999, s.20.

[20][20] John Loughlin, “Europe of Regions and the Federalization of Europe”, Publius 26:4, 1996, ss.159-160.

[21][21] Bu konuda değişik görüşler için bkz. J. Loughlin, “Europe of Regions and the Federalization of Europe”,..., ss.141-162; Liesbet HOOGHE, Gary MARKS, “Europe with Regions: Channels of Regional Representation in the European Union”, Publius 26:1, 1996, ss.73-91.

[22][22] Loughlin, “Europe of Regions and ...”,..., s.161.

[23][23] Bkz. I. Duchacek, The Territorial Dimensions of Politics,..., s.81 vd.

[24][24] Oktay Uygun, Federal Devlet: Temel İlkeler, Kurumlar ve Uygulama,..., ss.172-176.

[25][25] İtalyan Anayasası, m.123.

[26][26] İtalyan Anayasası, m.124.

[27][27] İtalyan Anayasası, m.127.

[28][28] İtalyan bölgeleri ile federe birimleri karşılaştıran bir yazar şöyle diyor: ‘Kuşkusuz, bu bölgesel düzenleme federalizm değildir. Bölgeler Amerikan veya Alman federe yönetimlerinin yetki ve prestijlerine sahip değildir. Fakat, yerel inisiyatifin engellendiği ve boğulduğu, bütün politik yolların Roma’ya çıktığı geçmişin katı merkeziyetçiliğinden kesin bir ayrılış söz konusudur’. Raphael Zariski, Italy: The Politics of Uneven Development, Hinsdale: Dryden Press, 1972, s.138’den aktaran I. Duchacek, The Territorial Dimension of Politics,..., s.76.

[29][29] Bu şekilde kabul edilen değişiklik, yayınlandığı tarihten itibaren üç ay içinde, belirli koşullar altında referanduma sunulabilir. Ancak, anayasa değişikliği parlamentoda 2/3 çoğunlukla kabul edilmişse referanduma başvurulamaz. (İtalyan Anayasası, m.138).

[30][30] Bkz. William S. Livingston, Federalism and Constitutional Change, London: Oxford University Press, 1956, s.297.

[31][31] Bkz. Andre ALEN, Treatise on Belgian Constitutional Law, Deventer: Kluwer, 1992, s.15. vd.