İngiltere’de
özelleştirme ve ticarileştirmelerin
Dexter Whitfield*
Özet
Bu makale son yıllarda İngiltere’de kamu hizmetleri alanında gerçekleşmiş
olan temel değişimler üzerinde durmakta ve belediye tarafından verilen
hizmetler üzerinde özellikle durmaktadır. Özelleştirme ve ticarileştirmenin
uygulanmış çeşitli biçimleri tarif edilmektedir. İkinci bölümde ise bunların
kullanıcılar ve işçiler üzerindeki, çoğu kez çok yıkıcı olmuş olan etkileri
detayları ile aktarılmaktadır. Makale buna verilen tepkiler ve alternatifler
üzerine bir tartışma ile son bulmaktadır.
Modernizasyonun ekonomi
politiği
İngiltere’de
yerel yönetimlerdeki özelleştirme ve ticarileştirme hükümet modelinin buna
elverişli yapısı ve siyasi desteği, OECD performans yönetimi sistemi ve daha
yakın tarihli olarak da İşçi Partisi’nin Üçüncü Yolu tarafından
desteklenmiştir. İngiltere’nin Dünya Ticaret Örgütü’nün Hizmet Ticareti Genel
Anlaşmasının uygulanması için şartları küresel anlaşmaların da çok önünde
giderek yaratıyor olması da önemlidir.
Kamu-Özel
Ortaklıklar, Stratejik Hizmet Sunumu Ortaklıkları, kamu hizmetlerinin özel
idaresi ve rekabete dayalı performans yönetim sistemleri küresel bir piyasanın
temellerinin oluşturulmasında önemli rol oynamıştır.
1979-97
dönemindeki, ulaşım, enerji, kamu kurumları ve iletişim sektörlerinde ve diğer
birçok ulusal endüstri ve devlete ait işletmelerde özelleştirmenin
gerçekleştirildiği Muhafazakar Parti hükümeti stratejisi ile 1997’den beri yeni
İşçi Partisinin izlediği politikalar arasında yüksek düzeyde bir devamlılık söz
konusudur. Yeni İşçi Partisi özelleştirmeyi refah devletine, özellikle de yerel
yönetim hizmetlerine ve adalet sistemine de yaygınlaştırmıştır (bakınız Tablo
1).
Tablo 1:
İngiltere’de altyapının özelleştirilmesi 1980-2002
|
1980’e kadar tamamlanan
özelleştirmeler
|
1997’den sonraki özelleştirmeler
|
||||
|
Ulaşım
|
Enerji vb. kamu kurumları
|
İletişim
|
Refah devleti
|
Savunma
|
Adalet
|
|
Demiryolları
|
Elektrik
|
İngiliz
Telekom
|
Hastaneler
|
İletişim-teknoloji
(IT) sistemleri
|
Cezaevleri
|
|
Havayolları
|
Petrol ve
benzin
|
Kablolu ve
kablosuz
|
Okullar
|
Kışlalar
|
Mahkemeler
|
|
Havaalanları
|
Su ve atık su
|
TV vericileri
|
Konsey
barınakları
|
Ulaşım
|
Polis
istasyonları
|
|
Otobüs
hizmetleri
|
Katı atık
yönetimi
|
|
Çevre
hizmetleri
|
Ekipman
|
IT
|
|
Hızlı transit
ulaşım
|
Kömür
madenciliği
|
|
Eğlence
merkezleri
|
|
Filo yönetimi
|
|
Karayolları
|
|
|
Regenerasyon
|
|
İnfaz
kurumları
|
Yeni
İşçi Partisi’nin modernizasyon gündeminde aşağıdakiler yer aldı:
- Denetleme
rejimleri de olan bir performans-rekabet devletine geçiş
- Kamu
hizmetlerinde pazarlama, özelleştirme ve özel yönetimi
- Yerel
yönetimi hizmetlerinin dışsallaştırılması ve özel sektöre ve sosyal
işletme sektörüne aktarılması
- Devletin
artan oranda merkezileşmesi ve ticarileşmesi
- Kamu-özel
ortaklığı aracılığı ile kamu altyapısının özel fonlar ile yönetilmesi
- Kuralsızlaştırma
- Esnek bir
emek piyasası
- Demokratik yenilenme
- Katılım
Modernizasyon
gündemi hizmetlerin sunumuna ve merkezi ve yerel yönetimin işlevlerine
odaklanmaktaydı. Bunlardan ikincisi eğitim, sosyal hizmetler, barınma, çevre
hizmetleri, spor ve dinlenme, otoyollar ve trafik idaresi, atık yönetimi,
parklar, rejenerasyon ve planlamadan sorumludur. İşçi Partisi Bölgesel
Geliştirme Kurumları oluşturdu ve bunlar nihayetinde yeni bir bölgesel yönetime
yol açtı; ama bugüne değin modernizasyon tartışmaları hizmetin sunumundan
ziyade yetki ve sorumluluklar üzerine odaklandı.
Devletin elverişli modeli: Gerçek
yerel konseyler
İşçi
partisi devletin bu yönelim için elverişli modelini tümüyle benimsedi. Bu
devlet hizmetlerin sadece satın alıcısıdır; yönetim ve sunum tümüyle özel
sektör tarafından yürütülür. Bu model hükümet tarafından hizmeti kimin sunduğu
veya işlevleri kimin üstlendiği konusu karşısında nötr olmak olarak gösterilmek
isteniyor ancak aslında bu model hizmeti kimin sunacağı konusunda rekabete,
kaynakları bölüştürmek konusunda piyasa güçlerine ve performansı
değerlendirmede de sosyal kriterlerden ziyade özel sektör kriterlerine dayanır.
Bu da satın alan-sunan ya da müşteri-ihaleci ayrımını doğurur ki bu da
taşeronlaştırmaya ve taşeronlaştırılamayacak olan hizmetlerde değişime ve bir
iç ticaret piyasası yaratılmasına yol açar. Bunun devletin ekonomi politikaları
uygulayabilme, ekonomiye müdahale ederek piyasa güçlerini düzeltme, dağıtımı
ve sosyal adaleti yeniden organize etme ve refah devletini geliştirme
kapasitesi üzerinde çok önemli bir etkisi olur. En temelde bir hükümetin neler
yaptığını, nasıl yaptığını ve bir politikayı yaşama geçirebilip
geçiremeyeceğini belirler.
Sorumlulukların
birbirinden ayrılması bir dizi sorunu doğurur. Politika oluşturma, uygulama ve
değerlendirme birbirinden ayrı ya da bağımsız süreçler değildir. Bunlardan ilki
hizmetin sunumunda elde edilen deneyim ve değişen ihtiyaçların belirlenmesi
sonucu sürekli geliştirilmeli ve uyarlanmalıdır. Politika oluşturma ile
uygulama arasında sürekli bir işbirliği ve etkileşimin olduğu öğrenen örgütlere
ihtiyaç vardır.
Bölünme
birbiri ile rekabet eden ve bazı durumlarda ise aralarında çatışma ve erk
mücadeleleri olan ilişki anlamına gelir. Değişen ihtiyaçlarla ilgili bilgi,
hizmet ile ilgili kullanıcıların görüşleri, sözleşme performansı ve hizmet
gelişimi çoğu kez “mülkiyet” anlaşmazlıklarını doğurur. Sunucuların kazanılmış
hakları olarak anılan şey (çalışanlar ve sendikalar) iş çevreleri elitlerinin
ve çokuluslu şirketlerin kazanılmış çıkarları ile yer değiştirir.
Belediye
meclisleri hızla değişiyor. Bunlara gitgide daha az ihtiyaç duyulacak ve
rolleri, yetkileri azalacak ve gitgide daha seyrek toplanacaklar. Yerel
ihtiyaçları karşılamak için değişiklik yapma güçleri azalacak çünkü hizmetler
uzun süreli anlaşmalara bağlı olarak veriliyor olacak. Ortaklık Kurulları adı
verilen yapılarda sadece bir avuç seçkin elit yer alabiliyor; ticari sırlar
gerekçesi ve “ortaklık etiği” ile bunlara giriş neredeyse
olanaksızlaştırılıyor.
Yerel yönetimlerde dönüşümün boyutu
İngiltere’de
kamu hizmetlerindeki özellikle de yerel yönetimlerdeki dönüşümün çapı, boyutu
ve etkinliği öngörülmemiş ölçülerde gerçekleşmiştir. Bu en iyi devletin
yönetiminde, organizasyonunda, finansmanında ve rolündeki değişimi tartışarak
anlaşılabilir (Şekil 1). Örneğin hizmetlerin ticarileşmesi – hizmetlerin
satılabilir ve pazarlanabilir kalemler halinde biçimlendirilmesi ve
parçalanması süreci – özelleştirme öncesi sürecin önemli bir parçası olmuştur.
Özelleştirme devletin sorumluluklarının kapsamını azaltmış ya da
değiştirmiştir.
Belediye
hizmetlerinin finansmanı da radikal bir şekilde değişmiştir. Bu değişim, yeni
mali denetim biçimleri, altyapı yatırımları için özel finansman, oturdukları
evi satın alan belediye kiracıları için özel indirimler ve hükümet ödenekleri
ve projeleri için yeni rekabetler ile gerçekleşmiştir. Hükümetin
özelleştirilmesi, işlevlerin özel ve gönüllü sektörlere devri ve belediye
hizmetlerinin ticarileşmesi neredeyse sürekli bir organizasyon değişikliğini
gerektirmektedir.
Hem
Muhafazakar hem de Yeni İşçi hükümetleri OECD’nin performans yönetimi rejimini
uygulamışlardır. Bu rejim çıktılara, muhasebe sonuçlarına, verimliliğe,
rekabete, alternatif sunumculara ve ademi merkeziyetçi yönetime odaklanmaktadır
(OECD 1995). Bunun sonucu ise kaçınılmaz olarak kamu hizmetlerinin daha fazla
piyasalaştırılması ve rekabetçi piyasa güçlerinin merkezi rol oynaması
olmaktadır.
Devletteki
bu temel rol, organizasyon, finansman ve yönetim değişiklikleri birçok belediye
hizmetinin kötü niteliğini ve bazı yerel yönetimlerin “başarısızlığını” sürekli
eleştiren ideolojik bir tartışma aracılığı ile savunulmuştur. Kasıtlı
istikrarsızlaştırma ve kriz yaratma ve krizi abartma politikası daha fazla
özelleştirme ve piyasalaştırmayı meşrulaştırmak için kullanıldı. Merkezi
hükümetin bazı yerel yönetimlere hizmetleri özelleştirme ve özel sektör
yönetimini geliştirme yönünde müdahalesi de yaşandı.
|
Şekil 1: Modernizasyonun ekonomi politiği 
Özelleştirme ve piyasalaştırma
Belediye
hizmetlerinin özelleştirilmesi, 1980 yılındaki, yerel yönetimlerin inşaat ve
yol onarımı ve bakımı gibi hizmetleri ihaleye açmalarını ve varlıklarının
satışını artırmalarını şart koşan bir yasa ile başladı. Ancak özelleştirme
farklı tür varlıkların satışı ile ve piyasalaştırmanın gelişmesi ile gitgide
yaygınlaştı. Siyasal bir ekonomik yaklaşım ile özelleştirmenin 8 değişik biçimi
saptanabilir:
- kamu varlıklarının özele satışı: belediye şirketlerinin, arsaların
ve varlıkların satışı
- kamu hizmetlerinin özel sektör tarafından üretimi: hizmetlerde ihale ile iş verme/taşerona iş
verme veya franchising
- kamu hizmetlerinin özel finansmanı: Hizmetleri tasarlayan,
oluşturan, finansmanını sağlayan ve işleten kamu-özel ortaklıkları, artan
kullanım bedeller ve kaynakların borç ile yer değiştirmesi
- hizmetlerin üçüncü sektöre veya sosyal ekonomiye devri:
hizmetlerin yerel yönetimler tarafından finanse edilmesi devam ediyor
ancak hizmet sunumunun sorumluluğu (çalışanlar, yönetim ve
malvarlıklarının işletmesi de dahil olmak üzere) yeni veya mevcut
trust’lara veya kar amacı olmayan organizasyonlara devrediliyor
- aile/ev sorumluluklarının artması: ailenin (yani kadınların)
yaşlıların ve çocukların bakımını üstleneceğini varsayarak hizmetlerin kapsamının
daraltılması
- kuralsızlaştırma/liberalizasyon ve kural koyma: işletme
kurallarının kaldırılması veya sulandırılması ve sendika faaliyetini
kısıtlayacak yeni kuralların getirilmesi
- özel piyasaların yaygınlaşması: kamu hizmetlerinin geri çekilmesi
veya azaltılması ve özel sektörün önünün açılması; daha önce kamusal
sunumcuların hakim olduğu alanlarda özel sektörü oluşturan ve
istikrarlılaştıran bir tür komisyoncu rolünün kabul edilmesi
- kamu sektörünün ticarileştirilmesi: özel sektör değerlerinin ve
kriterlerinin ve departmanları birbiri ile ticarete zorlayan bir iç
piyasanın kabul edilmesi ile yerel yönetimin özel bir şirket modelinde
işletilmesi.
Yeni
İşçi Partisi özelleştirmeyi sadece varlıkların satışı şeklinde yeniden
tanımlama girişiminde bulundu. Kamu-Özel ortaklıkları (PPP), SSP’leri ve
taşeronlaştırmayı “ortaklık” olarak adlandırma çabaları oldu. Ancak tüm bu
projeler kaynakların (çalışan, ekipman ve entelektüel sermaye) devrini, kamu
işlerine özel yatırımı ve geniş ölçekteki birçok hizmetin özel yönetimini
barındırıyor. Bu özelleştirmedir. Çalışanlar genel olarak varlıklar arasında
nitelendirilmezler ancak Avrupa Kazanılmış Haklar Direktifince “korunan”
dolayısıyla bir işverenden diğerine zarara uğramadan devredilebilecek mallar
olarak görülürler.
Bu
bölümün bundan sonraki bölümünde kamu hizmetleri, çalışanları ve sendikaları
üzerinde en fazla etkisi görülmüş olan dört tipik uygulamaya odaklanılacaktır.
Bunlar kamu hizmetlerinin özel sektör tarafından sunumu, kamu hizmetlerinin
özel finansmanı, hizmetlerin üçüncü sektöre veya sosyal ekonomiye devri ve özel
piyasaların yaygınlaşmasıdır.
Kamu hizmetlerinin özel sektör tarafından sunumu
Yerel
yönetimler, 1980’den bu yana tüm hizmetleri ihaleye açmak veya piyasa
denemesini yapmakla yükümlü kılınmıştır. Gerçi bu tarihten önce de inşaat
işleri için ihale usulü yaygındı. İnşaat onarımı ve otoyol bakımı işinin
ihaleye açılan oranı 1980’den itibaren sistematik olarak artırıldı. Diğer kol
gücü hizmetleri de, örneğin atık toplama, sokakların temizliği, yemek,
temizlik, sahaların bakımı da 1989’dan itibaren ihaleye açıldı. Bu uygulama
daha sonra spor ve sosyal tesislerin işletilmesi, parklar, evden okula
servisler, güvenlik, itfaiye ve polis araçlarının bakımı alanlarına da
yaygınlaştırıldı. Yasal, mali, personel, barınma idareleri, inşaat ve mülk
hizmetleri gibi beyaz yakalı hizmetler 1996’dan itibaren ihaleye verilir oldu.
Yerel yönetimlerde rekabete dayalı ihale yöntemi uygulanan hizmetlerin değeri
1991’de 1.6 milyardan 1997’de 3.5 milyara yükseldi.
Rekabete
dayalı ihale kaçınılmaz olarak daha fazla özelleştirmeyi doğurdu. Özel şirketler
100’ün üzerinde Doğrudan Hizmet Organizasyonunu (Doğrudan Hizmet
Organizasyonları yerel yönetimler tarafından anlaşmaya bağlı hizmetleri
işletmeleri için kurulmuş yapılardır) ve yerel yönetimlerin teknik
departmanlarını (mimarlık ve mühendislik) ele geçirerek piyasa paylarını
artırdılar, kamu sektörü işleri hakkında bilgi birikimi elde ettiler ve ulusal
çapta büro depo ağlarını oluşturdular.
Yeni
İşçi hükümetinin modernizasyon politikası rekabeti barındırıyor. Yeni hükümet
Zorunlu Rekabetçi İhale sistemini kaldırmak konusunda verdiği sözü tuttu ama
bir yandan yerine getirdiği En İyi Değer rejimi ile rekabeti yine merkeze
yerleştirdi. En İyi Değer yerel yönetimlerin her beş yıllık döngüde tüm
hizmetleri gözden geçirmesini şart koşuyor. Gözden geçirmeler ile hizmet
sunumunun gözden geçirilmesi, performansın diğer kamu ve özel sunumcular ile
kıyaslanması, kullanıcılara danışılması ve rekabet edebilirliğinin
değerlendirilmesi gerekiyor. Bir ulusal performans göstergesi sistemi, Muhasebe
Komisyonu müfettişliği ve senelik yerel performans planları Bölge Muhasebesince
izleniyor ve bunlar En İyi Değer üstyapısını oluşturuyor. Ancak yerel yönetim
sözleşmelerinin (değer cinsinden) % 70’i kendi bünyesindeki hizmetlerce
gerçekleştiriliyor.
Ancak
yerel yöneticilerin “piyasa araştırması” yapma ve bir olasılıklar
değerlendirmesi gerçekleştirme, bu değerlendirmede ise hükümetin şart koştuğu
ve aralarında özelleştirmenin çeşitli biçimleri olan ve yalnızca ikisi kendi
bünyesinde hizmet sunumunun devamını düzenleyen 7 seçeneği de değerlendirme
zorunluluğu ile birleşince, “hizmetlerin rekabet edebilirliğinin
değerlendirilmesi” rekabet ve taşeronlaştırma olarak yaşam buldu. Yine de hala
hükümet hizmetlerin yeniden yapılandırılması ve biçimlendirilmesi gerekeceğini
varsayıyor. En İyi Değer ilk olarak sürekli iyileştirme kavramı üzerine
geliştirildi (DETR 1999) ancak bu daha sonra sistematik olarak “adım adım
değişiklik” talebi ile yer değiştirdi.
Hükümet
okullarda, sosyal hizmetlerde, vb. farklı müfettişlerin sonuçlarını bir ortak
değerlendirmede birleştirecek ve yönetimleri yüksek performanslı, çaba içinde,
maliyetli veya kötü performanslı olarak tasnif edecek yeni kapsamlı bir
performans değerlendirmesi yolunda planlar yapıyor. Yine hükümet yerel
yönetimler için yeni bir borçlanma sistemi getiriyor ve bu sistem ile
konseylere yatırım, ticaret ve hizmetler için bedel alma ve yerel harcama
öncelikleri oluşturma için daha fazla borçlanma özgürlüğü getiriyor. Ancak
sadece yüksek performanslı ve çaba içinde kategorilerinde görülen yönetimlerin
bu özgürlükten yararlanmalarına olanak tanınacak. Bunlar gözden geçirilmiş bir
En İyi Değer rejimine sahip olacaklar. “Maliyetli” ve “düşük performanslı”
yönetimler daha fazla merkezi denetime tabi olacaklar ve hizmet gözden geçirme
programlarını Muhasebe Komisyonu ile müzakere etmeleri gerekecek (DLTR 2001).
En
İyi Değer rejimi, hizmeti kimin sunduğu konusunda nötr olmasını, hizmet
sunumunda çeşitliliği ilerletmek için açık rekabetin daha fazla kullanılmasını
ve yerel yönetimlerin piyasaları oluşturma ve geliştirme doğrultusunda daha
yoğun çaba göstermelerini garanti altına alacak şekilde de yine gözden
geçirilecek.
En
İyi Değer rejimi şu anda rekabeti, ihaleyi ve piyasanın yaratılmasını egemen
kılmak için kullanılıyor. 1990’ların başlarından bu yana yerel yönetimlerin
taşeron piyasalarında önemli değişimler yaşandı. Her şeyden önce hizmetler, tek
tek hizmetler yerine çok-hizmetli paketler halinde gruplandırıldı ve zor, karlı
olmayan ve/veya temel hizmetlerin de dahil edilmesi artık ihaleye girenler
üzerinde geriletici bir etki yapmıyor, aslında tam tersi bir eğilim söz konusu.
Kamu-Özel ortaklığı projeleri özel sektöre belediye hizmetlerinin tasarımına,
oluşturulmasına, finansmanına ve işletilmesi alanlarında çeşitlenme olanağı sağladı.
Yine hükümet yetkilerini kullanarak yerel yönetimleri eğitim hizmetlerini
taşeronlaştırma ve özelleştirmeye yöneltti ve böylelikle “yeni bir eğitim
ekonomisi yaratıldı”.
Yine
bir yenilik olarak kapsamlı girdi nitelemelerinin yerine kısa sonuca dayalı
ihtiyaçlar tanımları geçti. Üçüncü nokta olarak bu şirketler temelde ulusötesi
çok-hizmetli şirketler (örneğin inşaat, mühendislik ve ICT firmaları tüketim
maddeleri yönetimine, diğer şirketler ise eğitim ve sağlık gibi kamu
hizmetlerine yöneldiler) ancak küçük yerel ve bölgesel şirketler ise devre dışı
kalıyor. Dördüncü bir nokta ise şu ki son iki onyılın düşmanca ortamı yerini
yerel yönetim ile özel sektör arasında bir “ortak çalışma”ya bırakmış durumda.
Son olarak da özel sektör fonlu ticaret ve lobi grupları 1990’larda olmayan
ölçüde yerel yönetimler ağlarında etkinler ve dolayısıyla çıkarlarını daha
doğrudan ve etkin bir biçimde hükümet aracılığı ile gerçekleştiriyorlar.
Yerel
yönetimler gitgide mali, yasal, proje yönetimine ilişkin ve diğer konularda
işletmelerin danışmanlarına bağımlı hale geliyorlar. Kamu-Özel ortaklıkları ve
PPS’ler yeni ve kazançlı bir danışmanlık kaynağı yarattı.
Stratejik-hizmet-sunum
ortaklıkları
Yeni
İşçi Partisi hükümeti tarafından getirilen diğer bir önemli yenilik ise
Stratejik hizmet sunum ortaklıkları (SSP’ler). Bunlar yerel yönetim ile özel
şirket arasında uzun süreli (genellikle on yıl ve bir beş yıl uzatma seçenekli)
çok-hizmetli ve birkaç milyon Pound’luk anlaşmalar. 500 ile 1500 arasında
belediye çalışanı özel şirkete devrediliyor (şimdiye kadar yalnızca iki örnekte
özel şirket tarafından oluşturulan ve yerel yönetimin azınlık hisseye sahip
olduğu bir anonim şirkete geçiş oldu). SSP’lerin, “gerideki büro destek
hizmetlerinin” (bunlar arasında bilgi ve iletişim teknolojisi, müşteri
hizmetleri ve telefonla arama merkezleri, mali ve hukuki hizmetler, insan
kaynakları ve gayri menkul hizmetleri yer alıyor) yeniden yapılandırılması ve
özelleştirilmesi yoluyla “vitrindeki hizmetler için kaynakları özgürleştirdiği”
savunuluyor.
SSP’ler
son iki yıl içerisinde devreye girdi ve on büyük belediyede yaşandı, on diğer
belediyede de ihale aşamasında. Sözleşmelerin değeri şimdiden 3 milyar Pound’u
geçiyor. Hükümet konuyla ilgili, özel şirket danışmanlarının ağırlıklı olduğu bir
ulusal çalışma grubu oluşturdu ve bu grubun görevi “yol açıcı” projeleri
desteklemek ve “en iyi pratiklerin” geliştirilmesini sağlamak – bu uygulama
aynen PPP uygulamaları (Kamu-özel ortaklıkları) için de yapılmıştı. Milton
Keynes Konseyi ve Northamptonshire Country Konseyi geçtiğimiz günlerde ilk
ortak yerel yönetim SSP’si için ihale davetini gerçekleştirdi ve ihalede bir
dizi vitrin hizmeti de yer alıyor.
Teorik
olarak stratejik ortaklık, konsey ile sözleşmelinin “birlikte yakın
çalışmalarını” ve gelecek iş stratejileri için “planlama” yapmalarını
barındırıyor. Pratikte ise bunlar yalnızca büyük ölçekli taşeronlaştırma
anlaşmaları. Middlesborough, Lincolnshire, Blackburn, Cumbria ve West Berkshire
anlaşmalar imzaladı; bir dizi diğer yerel yönetim de ihale aşamasında. BT,
Hyder Business Services (Nomura Investments) Capita Group PLC ve Amey Group PLC
grupları bu çok yeni piyasada hakim olmuş görünüyor.
SSP’ler
En İyi Değer uygulamasının gözden geçirme süreçlerini kullanarak mevcut hizmet
performansı, mali ve kaynaklar temelli bir bazı oluşturuyorlar, bu gözden
geçirmeler bir iç öneri yapma süreci olarak işlev gördüğünden buralarda bir
karşılaştırma olarak kullanılıyorlar; aslında resmi olarak kurumların kendi
içinde ihale gibi bir uygulamaya hemen hiç gidilmiyor.
Bir
diğer önemli faktör de bölgesel şirket merkezlerinin kurulması. Bu merkezlerin
özel şirketin komşu belediyelerde benzer sözleşmeleri kazanması yoluyla yeni iş
imkanı yaratacağı savunuluyor. Ancak bu “yeni” işler ancak sözleşmedeki iş kayıplarını
karşılayan işler olabiliyor. Örneğin Hyder Business Services (Numura, Japonya)
Middleborough’deki SSP’yi almış. Dördüncü yılın sonunda iş sayısının 1046’dan
605’e düşmesi, dolayısıyla % 40 azalması bekleniyor; ancak 408 “yeni” iş
yaratılacak. Yine şirketlerin yerel hedeflere ulaşabilmek için bölgesel şirket
merkezleri arasında sözleşmeleri transfer ettiğine dair de işaretler var.
SSP’ler
özel finansmanlı inisiyatif projelerinden (PFI) oldukça farklı. PFI Muhafazakar
hükümet tarafından 1992 Kasım’ında başlatılmıştı ve kamu borçlanmasını
etkilemeden altyapıya yatırımı artırma yönündeki bir siyasi ihtiyacı karşılamak
için özel fon bulmanın bir aracı olacak bir finansal mekanizma olarak ve inşaat
şirketleri için büyük ölçekli sözleşmeleri garanti altına almanın ve mali
sermayeye yeni yatırım olanakları yaratmanın bir aracı olarak gündeme
getirilmişti. PFI projeleri benzer şekilde hizmet sunum anlaşması ile birlikte
özel fonlu inşaat ve ekipman yapımını da finanse etmiştir. Ancak SSP’ler görece
daha düşük bir özel sermaye yatırımı ile geniş bir hizmetler demetini
barındırmaktadır ve dolayısıyla temel kamu hizmetlerini sunmanın PFI’ya göre
daha kolay ve daha doğrudan bir biçimidir. Sözleşmeler daha büyük
miktarlardadır: PFI sözleşmeleri 25 yıl içinde bu miktarlara ulaşmışken SSP
anlaşmaları 10 yıl içinde 200 ile 350 milyon Pound’a ulaşmıştır. Yerel yönetim
sözleşmeyi finanse etmekte sözleşmeyi yapan özel şirket yeni ekipmanı ve
bölgesel şirket merkezini finanse etmekle yükümlü olmaktadır; bu ise toplam
maliyetin % 5 ile 10’u arasındadır. Sözleşmeler PFI’lara göre daha esnektir ve
sözleşme yapan şirketi sözleşmenin devamı süresince yeni bazı hizmetleri de
toplayabilmesine olanak tanıyan güçlü bir konuma yerleştirmektedir. PFI’ları
yönetenler inşaat şirketleri olurken SSP’lerde egemen olanlar yönetim
hizmetleri ve bilgi-iletişim teknolojisi şirketleri olmuştur. Dahası işin
önemli bir kısmı şirket merkezine devredilecek ve benzer kamu veya özel sektör
anlaşmaları işleri ile birleştirilecektir. PFI sözleşmeleri şimdiye kadar
binalar ve ekipman üzerine olmuştur ama bu da yakın zamanda değişebilir.
Dolayısıyla
İşçi Partisi Thatcher yıllarında bile görmediğimiz bir boyutta kamu
hizmetlerini özelleştirmekte ve piyasalaştırmaktadır.
Kamu Hizmetlerinin Özel Finansmanı
Kamu-Özel Ortaklıkları
Yol,
köprü, hızlı transit yollar, limanlar, su ve atık su projeleri gibi altyapıları
finanse etmek için hem gelişmekte olan hem de endüstrileşmiş dünyada yaygın
olarak kullanılan Kamu-Özel Ortaklıklarını (PPP’ler) İngiltere okullara,
hastanelere, mahkemelere, sokak aydınlatmasına ve yerel altyapının diğer
bölümlerine de yaygınlaştırmıştır. İngiltere refah devletinde PPP’lerin
kullanımında dünya lideridir.
1990
yılında temel ulaşım ve konut hizmetleri altyapısının ağırlıklı olarak özel
sektöre geçmiş olduğu veya özelleştirilmesinin planlandığı koşullarda şirketler
özel finansmanlı yollar fikrine karşı kayıtsızdılar ve daha ziyade daha fazla
kazanç elde edebilecekleri ve artı olarak da mülklerini de edinecekleri
hastane, hapishane ve şehir geliştirme gibi sektörlere yöneldiler.
PPP’lerin
değişik türleri vardır ancak İngiltere’de en yaygın olanı özel sektörün
Tasarım, İnşa, Finansman ve genellikle 25-25 yıllığına İşletmesini yaptığı
(DBFO) modelidir (ekipman için 7-15 yıl). Özel sektör inşaatı finanse eder ve
kamu sektörü tarafından kendisine, bir hizmet yönetim anlaşması çerçevesinde
binaların kullanımı için ve sunulan hizmetler için geri ödeme yapılır. Ödemeler
sermaye değil gelir olarak kategorize edilir, böylelikle kamu borçlanmasına
uygun olur.
Yeni
İşçi Partisi hükümeti 1997’de işbaşına gelir gelmez PFI sürecini
modernize etti. Yine hemen yerel yönetimlerin PFI anlaşmalarına girme ve
sözleşme süresi boyunca, kamu harcamalarından bağımsız olarak mali ödemeleri
garantileme yetkilerine açıklık kazandırmak için yasaları gözden geçirdi. Diğer
bir deyişle PFI anlaşmasına dayanan ödemeler “katolik nikahı” gibidir,
bozulamaz. PFI uygulamaları merkezi hükümet departmanları veya ulusal sağlık
hizmeti gibi alanların gerisinde kalmış olan yerel yönetimlerde yaygın olarak
uygulandı.
PFI
örneği bir düzeyde temel ve temel olmayan hizmetler ayrımı yapılarak
meşrulaştırılmıştı (örneğin eğitim ile eğitim destek hizmetleri). Ancak aslında
PFI sadece binaların yapımı ve hizmetlerin yönetimi ile sınırlı değil; gitgide
artan sayıda şirket artan miktarlarda eğitim hizmeti veriyor ve bu da temel ve
temel olmayan hizmetler ayrımının yanlış olduğunu gösteriyor.
2002
yılı başlarına gelindiğinde sağlıkta, ulaşımda, barınmada, infaz sisteminde ve
savunmada yürürlükte olan veya planlanan ya da ihale aşamasında olan PFI
projelerinin toplam maliyeti 150 milyar Pound’un üzerindeydi.
PFI
projeleri ile ilgili olarak, bunların yüksek finansman ve idare maliyetleri,
kamu desteği ihtiyacı, bunları karşılayabilmek için diğer hizmetlerde yapılan
kısıntılar ve savunulan risk transferinin inşaat bittikten sonra artık düşük
olduğu gibi bir dizi temel eleştiri yöneltiliyor. Prosedürde yapılması gereken
kamu fonlu seçenek ile kıyaslamada gecikmelerin ve maliyeti aşan durumların
kamu seçeneğinden kaynaklandığı, yüksek verimlilik kazançlarının ise PFI
seçeneğinden kaynaklandığı varsayılıyor. PFI projeleri ile oluşan bir şey de
iki kademeli işgücü oluyor, çünkü özel şirketler daha kötü çalışma şartlarında
yeni çalışanları işe alıyorlar. Yine bu projeler demokratik denetime de zarar veriyor çünkü ihale
süreçlerinde “ticari sır” kisvesi ile çalışanların ve sendikaların katılımını
sınırlandırıyor ve uzun süreli anlaşmaları denetim süreçlerinin dışında
bırakıyorlar.
Hizmetlerin üçüncü sektöre veya sosyal ekonomiye
devri
Belediye
evlerinin Satın Alma Hakkı yasasına dayanarak özel girişimcilere satılması
Thatcher hükümetinin temel stratejilerinden biriydi. 1979 sonrasında 2.5
milyondan fazla ev satıldı ve program gerilemeye başlayınca hükümet yerel
yönetimleri mülklerini ve daha sonra da tüm mal varlıklarını satmaya teşvik
etti. Belediye evlerinin geniş çaplı satımı 1980’lerin sonlarında başlamıştı ve
1997’ye gelindiğinde yılda 30.000 belediye evi emlakçılara devrediliyordu.
Emlakçı sektörü 1974’te bir önceki İşçi Partisi hükümeti kamu fonlarını
belediye evlerinden emlakçı sektörüne kaydırma yönünde ideolojik bir adım
attığından beri hızla büyümüştü. 1997’de İşçi Partisi yeniden hükümete
geldiğinde belediye evleri devir programı büyüyerek yılda 200.000 hedefini
bulmuştu. Yerel yönetimlerde ihaleler öncesi oylama yapılması zorunlu ancak
şimdiye kadar çok az sayıda reddetme kararı çıktı; en son olarak da
Birmingham’da.
50’nin
üzerinde belediye boş zaman hizmetlerini de (yüzme havuzları, spor merkezleri)
mülk vergisi ve KDV tasarruflarını gözeterek kar amacı gütmeyen kurumlara
devretti. Bu kurumlara devir demokratik
denetimi zayıflatıyor ve yerel yönetimin denetiminden çıkması ile birlikte
çalışanların şartlarını geriletiyor. Bazı kurumlarda kullanıcılar ve sendikalar
da temsil ediliyor olsalar bile çoğu o yörenin işverenlerinin ve elitlerinin
egemenliğinde. Örneğin bazı şehirler sanat merkezlerini ve müzeleri böyle
kurumlara devretmiş durumdalar. Örneğin Sheffield Şehir Konseyi beş kurumdan
oluşan bir ağa spor etkinliklerini, parkları, tiyatroları, müzeleri ve sanat
galerilerini devretti ve bazı yan kurumlar ve ticari şirketlere de yaşlı bakım
evleri gibi diğer hizmetleri verdi.
Piyasaların yaygınlaşması
Yerel
yönetimlerin sosyal bakım hizmetleri için komisyon düzenlemeleri yapmaları şart
koşuldu. Bu bir grup memurun, yerel bir bakım piyasası oluşturmak için,
bireysel ve toplu bakım hizmetlerini, yerel yönetimin elinden, özel veya
gönüllü-kar amaçsız sektöre geçirmek üzere çalışması anlamına geliyor.
1990’ların başlarında yerel yönetimler bu evde bakım hizmetlerinin % 90’ından
fazlasını vermekteydiler; ancak 2000 yılına gelindiğinde bu oran, doğrudan
“komisyon” düzenlemesinin sonucu olarak, % 50’nin altına düşmüştü. Özel
sektörde ve gönüllü sektörde ücretler ve çalışma koşulları yerel yönetimlere
nazaran son derece düşük. Bazı durumlarda özel ve gönüllü sektörün şehirler ve
büyük ilçelerde hizmet sunmayı seçerken, daha uzak, kırsal yerleşim yerlerinde
aynı hizmetin daha maliyetli olan sunumunu yerel yönetimlere bırakarak, işin
sadece kaymaklı kısmına aday olduğu görüldü. Dahası tek tek bakım hizmetlerinin
özel ve gönüllü sektöre devri sonucu, Avrupa Kazanılmış Haklar Direktifi
uyarınca istihdamın da devri de uygulanmamış oluyor. Dolayısıyla bu alanda özel
ve gönüllü sektör piyasa koşullarında çok daha düşük ücretler ve koşullarda
çalışan istihdam edebiliyor.
Yerel
yönetimlerin temizlik, yemek, maaş ödeme, bilgi ve iletişim teknolojisi,
müfredat desteği ve benzerleri gibi okullara yönelik hizmetlerde de komisyoncu
olarak davranması bekleniyor. Niyet okul hizmetleri için bir piyasayı
canlandırmak. Okullar bir ücret ödüyor ve komisyoncu da okullar için “hizmet
sunumcuları” arıyor.
Toplu
bir Saldırı ve Bir Miktar Muhalefet
Birçok
şehirde bu politikalarının tümünün bir bileşeni uygulanıyor. Örneğin
İngiltere’deki en büyük yerel yönetim olan Birmingham Şehir Konseyinde politik
gündemde yeni okullar için PPP projeleri, bazı yaşlılar için bakım evlerinin
kapatılması ve kalanların da bir kuruma devri, şehrin tüm belediye evlerinin
üçüncü sektöre devri, dinlenme hizmetlerinin benzer şekilde transferinin yanı
sıra 25 yıllık ve 2 milyar Pound’luk otoyolların bakımı ve yönetimi, trafik
yönetimi ve yolların temizliğini kapsayan bir PPP projesi var.
Stratejik
ortaklık projeleri ile PPP projelerinin birleştirileceği ve ilki projenin
kapsamını belirlerken PPP’nin yatırım fonunu sağlayacak mali mekanizma olarak
kullanılacağına dair belirtiler var. Bunlar gelecekte şimdikinden de daha geniş
bir hizmetler dizisini kapsayabilirler ve bunlara en temel hizmetler de dahil
olabilir. Nihai olarak büyük şehirlerde yalnızca, bölgesel düzeyde yürürlükte
olan birkaç çok-hizmetli SSP/PPP projesi kalabilir. Bunlar etkileri itibarı ile
şirketlerin yönettiği şehirler ve kasabalar anlamına gelecektir.
Özelleştirme
ve piyasalaştırma etkin olmaya devam ediyor, ancak bir parça muhalefet de
gelişiyor. Kent ve Salford’da Stratejik hizmet sunum ortaklığı önerileri
donduruldu; sendikaların yoğun kampanyaları sonrasında yerel konseyler kendi
bünyelerindeki kamu fonlu çözümler lehine ve özel sektör modellerini reddeden
kararlar aldılar. İngiltere’de şimdiye kadar yapılmış en büyük mülk transferine
ilişkin oylamada Birmingham’da çevre sakinlerinin 80.000 evin devrine karşı oy
kullanmaları büyük yankı yaptı. Bir dizi diğer şehirde ve kasabada da oylamalar
belediye evlerinin devri aleyhine sonuçlandı, ancak bu örnekler halen
azınlıkta. Bir dizi yerel yönetimde yaşlı bakım evlerinin kapatılması ve/veya
devri veya satışı durduruldu. Yine bazı yerel yönetimlerde dinlenme
tesislerinin kurumlara devri durduruldu. Bazı PPP projeleri durduruldu ve kamu
yatırımı ile yapıldı.
Özelleştirmenin
etkileri
Neredeyse
iki onyıllık özelleştirme ve piyasalaştırma uygulamaları sonrasında 1997’de
yeni İşçi Partisi hükümete geldiğinde belediyeler şu durumlarla karşı
karşıyaydılar:
- Yoksulluk
ve sosyal dışlanmanın yaygınlaşması – 1977-97 döneminde eşitsizlik üç kat
artmış ve İngiltere’de Avrupa’daki en yüksek eşitsizlik düzeylerinden biri
yaşanıyordu.
- Kamu
altyapılarında gerileme olmuştu – Altyapı açığı sadece ulusal barınma
sisteminde ve belediye eslerindeki bakım eksiği kaleminde 12. 6 milyar
Pound’un üzerine çıkmıştı
- Yerel
yönetimlerin mal varlıkları gerilemişti – Mal varlıklarındaki gerilemenin
sonucu olarak Gayri Safi Mali Hasıla içerisinde kamu sektörünün zenginliği
1989/90’da % 61.0’dan 1997/98’de yalnızca % 5.0’a gerilemişti.
- Eşitlik ve
sosyal adalet marjinalleşmişti – rekabet düzenlemeleri eşitlik
politikaları ve uygulamalarının çok basit bir analizi dışında etkisini
yasaklamaktaydı.
- Yerel
yönetimlerin kapasitesi gerilemişti – özel yönetim danışmanlarına ve
danışmanlara bağımlılık artmıştı.
- Hizmet
kullanıcılarına ..... danışma – “katılım” şikayetlerden, piyasa araştırmalarında
ve sorun odaklı gruplardan oluşmaktaydı.
- Hizmetlerin
özelleştirildiği yerlerde iş kayıpları ve iki kademeli bir işgücü
oluşmuştu.
Yeni
İşçi Partisi hükümetinin bunlara tepkisi Muhafazakar Hükümetin kamu harcamaları
planlarının ilk iki yılını aynen kabul etmek oldu. Daha sonra kamu yatırımları
artırıldı, örneğin yerel yönetimlerin kamu hizmetleri harcamaları daha sonraki
üç yıl için gerçek değerlerde % 6 artacaktı. Ancak harcamaların gitgide
artan bir oranı özel sektörde yapılıyor. Yoksulluğu ve sosyal dışlanmayı
azaltmak konusunda bir karar var ancak yerel yönetimlerin şartlar koşma ve
uygulamaların eşitlik konusuna etkisini sıkı bir şekilde değerlendirme gücü
neredeyse yok (Kuzey İrlanda dışında). Yeni İşçi Partisi hükümeti devletteki
yeni müdahale erkleri ile birlikte yetkileri merkezileştirmeyi sürdürdü,
merkezi hükümetin piyasalara müdahale edeceğine yerel yönetimlerin idaresine
şartlar koşabilmesi buna örnek olarak verilebilir. Bugün piyasalara müdahale,
sosyal ve istihdama yönelik hedeflere ulaşmaya yönelik müdahale olmaktan
ziyade, bir piyasa oluşturma ve istikrarlılaştırmaya yönelik oluyor.
Demokratik denetimin
ortadan kalkması
Ademi
merkezileşmenin gelişmesi ve “topluluğun yetkilendirilmesi” yerel düzeyde daha
katılımcı bir yönetim görünümünü veriyor. Ancak aslında merkezi ve yerel
yönetimlerde politikaların belirlenmesi harcamaları ve siyaseti önceden
belirliyor. Yerel düzeyde, örneğin okullarda ve rejenerasyon projelerinde,
temsil artmış durumda. Ancak katılım gitgide daha fazla devletin şartlarında,
sıkı bir şekilde tanımlanmış ve denetlenen programlar çerçevesinde ve bunların
da ana politikaları tartışmaya açık değil – tek gündem paranın nasıl
harcanacağı ve performans önlemlerinin nasıl alınacağı. Dolayısıyla da yerel
kararlar gitgide kıt kaynakların yönetimine ilişkin oluyor. Devirler ve ademi
merkezileşme yerel yönetimlerdeki sorumlulukların yeniden dağıtımını
gerektiriyor ancak bu otomatik olarak demokratikleşmeye ve yetkilerin
kullanıcılara ve toplumun örgütlerine dağılmasına yol açmıyor. “Spin” ve kamu
ilişkilerin “ticari sırlar” ile paralel oluşunun egemenliğinde siyasi konuların
açılması ve derinlemesine tartışılması mümkün olmuyor.
Çalışanları
ve kullanıcıları hizmetlerin planlamasında, tasarımında ve yönetiminde sürece
dahil etmek yönünde az sayıda samimi girişimde de bulunuldu. Bireysel
tüketiciler için sözleşmeler ve şikayet sistemleri tasarlandı. Kamu organları
kullanıcıların ihtiyaçlarını ve fikirlerini öğrenmek için daha fazla piyasa
araştırması yapar oldular. Yönetim denetimi gerçekleştiriyor ve hangi
konulardaki fikirlerin araştırılacağına karar veriyor. Sonuçta her şey güç
ilişkilerine dayanıyor ve kullanıcı üzerine odaklanma da statükoyu koruma
niyeti ile yapılıyor. Yetki tüketici ilişkileri ile sınırlı. Yine kullanıcıların
neyin organize edilebileceğine ve kendilerinin kamu politikasını ne düzeyde
etkileyebileceğine ilişkin algıları da bu durumu belirliyor. Bu insanların
hizmet sunumuna ilişkin konuları kolektif olarak tartışabilme ve anlama
yeteneklerinin azalmasına da yol açabilir.
Sendika
ve toplum örgütleri gitgide güçleri artan birer faktör durumuna geliyorlar.
Şubelerin iyi örgütlü olduğu ve güçlü stratejik liderlerinin olduğu yerlerde
sürece dahil olmaları ve etkin olmaları daha olası oluyor. Projelerin gitgide
daha karmaşık olması, sürece dahil olacak toplum örgütlerinin ve sendikaların
kapasitelerinin zorlanması anlamına geliyor. İki onyıllık kesintiler ve
kapatmalar sonrasında kapasite geliştirme konusunda bu örgütler de
zorlanıyorlar.
Parçalanan
Belediyeler
Özelleştirme
ve piyasalaştırma örgütsel ve yönetsel parçalanmaya yol açtı. Yine bu
politikalar kısa vadeli, dar bir şekilde tanımlanan hizmet veya iş
planlamasına, örgüt içinde
daha rekabetçi ilişkilere, şirket politikalarının uygulanmasına tepki verenlerin
elimine olmasına, sorumluluk ihaleden sorumlulara ve seçilmemişlere
devredildiğinden saydamlığın azalmasına ve küçük örgütlerin özel sektörden mal
ve hizmet alması sonucu ölçek ekonomisinin kaybedilmesine yol açtı. Bu
parçalanma da daha fazla taşeronlaşmaya ve özel yönetim danışmanlarına daha
fazla bağımlılığa yol açıyor.
Rekabetçi
ihale, ihaleye yönelik olarak hizmetlerin gruplandırılması sonucu, hizmetlerin
parçalanmasına yol açtı. Anlaşmaların yeni iş alanlarına yayılma hızı eski
anlaşmaların konsolide edilme hızını da aşıyor. Her bir örgütün sınırlı
sorumluluğu ve amacından dolayı kullanıcı ihtiyaçları dar bir şekilde
tanımlanıyor. Politikaların koordinasyonu ve bütünleştirilmesi özgün
hizmetlerin tanımlı parçaları için sorumlu çok sayıda örgütten dolayı daha
zaman alıcı ve zor hale gelmiş durumda; bu da hizmetlerin bütünleştirilmesini
ve disiplinler arası bir çalışmanın benimsenmesini çok daha fazla
zorlaştırıyor.
Sağlık,
eğitim ve istihdam merkezleri uygulamasının ve PFI projelerinin başlatılması
“katılımcı yönetime” değil, politika/proje bölünmesine yol açtı. Kurumsal,
örgütsel bölünme ve hizmetlerin bölünmesi birçok işverene ya da işveren
bölünmesine yol açtı ve bu da sendikaların toplu pazarlık ve temsilinde,
performans izlemesinde ve veri toplamasında zorlukları doğurdu.
Ajansların
kurulması ve sorumlulukların yarı-kamusal organlara, kurumlara ve eli uzun
şirketlere devri, özelleştirme ve kamu-özel ortaklıkları işyeri bölünmesine ve
çalışanların daha küçük, coğrafi olarak dağınık birimlerde çalışmalarına yol
açtı. Birden çok yerde çalışma, ayrı vardiyalar ve sosyal olmayan saatlerde
(gece ve haftasonu) çalışma için fazla ödemelerin kaldırılması yaygın hale
geldi. Yerel pazarlıklar toplu pazarlık sürecinin bölünmesine ve işyerinde sendikalar
arasında daha fazla çatışma ve rekabete yol açıyor.
Kullanıcı üzerindeki etkiler
Hizmet
sunumu ile kullanıcının karşı karşıya gelişi apolitikleştiriliyor. İhtiyaçlar
ve sınıflar kasıtlı olarak görmezden geliniyor ve tüketiciler kolektif bir kimlikleri
olmayan veya çok sınırlı anlamda olan homojen bireyler grubu gibi ele alınıyor.
Kullanıcının sadece hizmetin kendisini kişisel olarak nasıl ilgilendirdiğini
düşünmeye teşvik ediliyor. Tek kişilik dükkanların ve telefon ile arama
merkezlerinin oluşturulması hizmetteki bir gelişim ancak bunlar aynı zamanda
bireysel tüketimin de bir ifadesi. Hükümet işleyiş hatalarını özelleştirerek
bunların insanların çevresinde örgütlenebileceği ve kampanya yapabileceği
şeyler olmasını engellemek istiyor.
Hizmetlerin
ticarileşmesi bireysel şikayetlerin şirketlere yönelmesine yol açıyor ve
buralarda bunlar ayrı ayrı şikayetler olarak değerlendiriliyor. Bu idarenin bu
konuları ele alması ve çözmesi noktasında dezavantaj yaratıyor. Neredeyse
sadece çok dar bir şekilde tanımlanan hizmet sunumu kalitesi üzerine
odaklanılıyor. Standartlar gitgide piyasa güçleri ve şirketlerin kriterlerine
göre belirlenir oluyor.
Belediyelerin
kendi bünyelerinde verdikleri hizmetlerin ortadan kalkması ve “önemli olan
hangi yolun iyi iş gördüğü” mantığının kabul edilmesi aslında hizmet sunumunu
nötralize ediyor. “Üçüncü yol” savunucuları, hizmeti kimin sunduğunun değil,
hizmetin sunum noktasındaki kalitesinin en önemli şey olduğunu iddia ediyorlar.
Ama bu yaklaşım şirketler arasındaki rekabetin kendi başına “iyi bir şey”
olduğu ve avantajların , olumsuz sonuçlar ve yüksek maliyetlerin karşısında
ağır bastığı varsayımına dayanıyor.
Rekabetçi ihaleciliğin kamuya maliyeti
Kamu
hizmetlerinin dönüşümünün geniş çaplı maliyetleri oluyor. Organizasyonlar geçiş
maliyetlerini ödüyor, bunlar şöyle sıralanabilir: ticari yapılar oluşturma
maliyeti, danışmanların ücretleri, koşulların belirlenmesi hazırlığının
maliyeti, ihalelerin değerlendirilmesinin ve piyasa araştırması sürecinin
maliyeti. Periyodik maliyetler arasında örgütsel değişimin gözden geçirilmesi
ve uygulanması, yeni özel sektöre yönelik veya yeni yasal düzenlemeler için
birimlerin yaratılması yer alıyor. Sürekli maliyetler ise müşteri/satın alma
maliyetleri, denetim ve izleme sözleşmeleri için artı maliyetler, personel,
finans ve destek hizmetleri çakışması yaşanması sonucunda ölçek ekonomisinin
yitirilmesi oluyor. Diğer, sözleşmelere “dışsal” departmansal, örgütsel,
hükümet veya kamu sektöründeki maliyetin boyutları hesaplanmaya bile pek çalışılmıyor.
Muhafazakarlar1979-97
arasında yerel ve merkezi hükümette rekabetçi ihalecilik sonucunda % 20-25
tasarruf yapıldığını savunmuşlardı (Kabine bürosu, 1996). Bu rakamın araştırma
sonucu hiçbir zaman doğrulanmamış olması bir veri gibi sürekli alıntılanmasını
engellemedi. Örneğin OECD bu rakamı kullandı: “... örneğin İngiltere piyasa
denemesi sonucunda % 25’lik tasarruf elde etti.” (OECD 1995).
İngiltere’de
yerel hükümetlerdeki rekabetçi ihale sisteminin ne kadar tasarruf sağladığına
ilişkin üç büyük araştırma yapıldı ve bunların tümü de yukarıdaki iddianın
abartılı olduğunu açığa çıkardı. ?? İlk araştırma sonucu rekabet öncesi ve
sonrasında 40 belediyede hizmetlerdeki maliyet tasarrufunun ortalama % 6.5
olduğunu gösterdi (DOE 1993). Bunun devamı olan bir araştırmada da sonuçlar 34
yerel yönetimde yeniden ihalelerin yapılmasının % 8’in biraz üzerinde bir
tasarruf sağladığını gösterdi (DOE 1997).
Üçüncü
ulusal çaplı araştırma, Fırsat Eşitliği Komisyonunun araştırması idi ve
rekabetçi ihale sisteminin cinsiyetler üzerindeki etkisini de araştırdı. Bu
detaylı bir istihdam verisine dayanan tek araştırmaydı ve rekabetçi ihale
sisteminin ülke çapında toplam kamu maliyetini değerlendirebilmek için bir
model geliştirdi (Escott ve Whitfiel 1995). Bu araştırma hükümet gelirlerini ve
harcamalarını dikkate alarak işsizlik, refah harcamaları, vergiler, ücret dışı
sosyal yardımların kaybı, şirket vergileri ve yerel ekonomiye etkilerindeki
değişimleri inceledi. 39 belediyenin bütçesinin 124 milyon Pound “tasarruf”
etmiş olmasına karşın toplam sosyal ve ihale maliyetleri 250 milyon Pound
olmuştu ve dolayısıyla buj 39 belediyedeki (birçok büyük şehir bu araştırmanın
içerisinde) dört hizmet kolu için yıllık net 126 milyon Pound maliyet anlamına
geliyordu. Hiç tasarruf olmamıştı çünkü rekabetçi ihale kamu sektörğ
maliyetlerini % 16 artırmıştı. Diğer bir deyişle rekabetçi ihale sisteminde
iddia edilen 1 milyon Pound’luk “tasarruf” aslında hükümete 2 milyon Pound’a
patlamıştı.
İstihdam
nasıl etkileniyor
EOC’nin
bir incelemesi 39 yerel yönetim tarafından sunulan dört hizmette, 1989-94
yılları arasında 12.587 iş kaybı olduğunu gösteriyor; bu ise ülke aynı oran ile
ülke genelinde 74.010 iş kaybı anlamına geliyor. Bina temizliği, eğitim yemek
hizmetleri, atık toplanması ve spor ve boş zaman tesislerinin yönetimindeki net
iş kayıplarının % 96’sı kadın çalışanların işleriydi. Saatlerin düşürülmesi ise
birçok kadını kazançlarını kaybetmemek için kısmi zamanlı çalışmaya zorlamıştı.
Kuzey İrlanda’da sağlık ve eğitim hizmetlerindeki ihalelere ilişkin yapılan
benzer bir çalışma toplamda kadınların % 16’sının ve erkeklerin % 6’sının işini
kaybettiğini gösteriyor. Aynı araştırmaya göre özel şirketlere verilerek
taşeronlaştırılan hizmetlerde % 37 is kaybı yaşanırken, sözleşmeler ile
işletmelerin kendi bünyesinde kalan hizmetlerde % 11 iş kaybı yaşandığı
görülüyor (NIEOC 1996). Her iki çalışma da çalışma saatlerindeki
azalmayı, geçici işçilerin daha yoğun kullanılmasını, tatil ücretlerinin
kaybedilmiş olduğunu, ücretlerin, özellikle de taşeronlaştırılan işlerde düşmüş
olduğunu ve sürecin kadın çalışanlar üzerinde farklı ve daha da olumsuz bir
etkisi olduğunu rakamlarla tespit etmiştir.
Özel
bakım hizmetlerinin son iki onyılda hızla yaygınlaşmış olması kadın
çalışanlarının sömürüsü üzerinden olmuştur. Sırası ile 1.270 ve 187 bakım evini
kapsayan (39.000 ve 7.440 çalışanı olan) 1997 tarihli iki araştırma çok kötü
çalışma koşullarını açığa çıkarmıştır. Bunlar arasında şunlar sayılabilir:
Düşük saat ücretleri (araştırmadaki çalışanların yarısı saatte 3.50 Pound’un
altında kazanıyorlardı), tekdüze çalışmanın artması, eğitimsiz çalışanlar ile
çalışma, yılda 15 ila 17 günlük tatil, mavi yakalı çalışanlar için emeklilik
sandığı haricinde çalıştırma (PSPRU 1997, Centre for Public Services/Fawcett
Soc 1997).
Devretmeye
ilişkin düzenlemelerin faydası
Avrupa
Kazanılmış Haklar Direktifi özelleştirme ve taşeronlaştırma ile karşı karşıya
olan işçiler için bir nebze koruma sağlıyor. Ancak taşeron sözleşme yapan ilk
şirketlerin muhalefeti kısa sürede terk edilmiştir çünkü özel sektör bu
düzenlemenin kendisi için faydalarını fark etmiştir: Bu düzenleme deneyimli
çalışanların ve “hizmetin entelektüel sermayesinin bu şirketlere devrini
garanti altına almaktadır. Düzenlemede yeni çalışanlara uygulanmamasını
sağlayan boşluklar vardır dolayısıyla da iki kademeli bir ücret yapısını
yasallaştırmaktadır. Çalışan sayısı, ücretler ve koşullarda “ekonomik, teknik
veya örgütsel sebeplerle” değişikliğe gidilebilmektedir.
Hizmet
aksaklıkları
Taşeronlaştırmanın
belediye hizmetlerinin niteliğini yükselttiğine dair bir veri yoktur. Ama
hizmet aksaklıklarına ilişkin veriler mevcuttur. Yakınlarda Hackney, Taunton
Deane, Wandsworth, Waltham Forest, Lambeth ve Kings tom’da yedi mali
hizmet ev yardımı hizmeti sözleşmesi çeşitli iddialar, yoğun şikayetler,
kiracılar için mali zorluklar ve barınma derneklerinin mali krizi sonrasında
iptal edilmiştir (ITNET, EDS, Capita ve CSL’nin elinde olan sözleşmeler). Bazı
diğer benzer özel sözleşmelerle ilgili de benzer sorunlar yaşanmıştır.
Birçok
sözleşme ikinci kez ihaleye açıldığında kurum bünyesine dönmüştür. Yine yeniden
ihale edilme aşamasında genellikle daha yüksek maliyetlerle karşılaşılmıştır
çünkü şirketler zararına veya çok düşük marjinler ile ihaleleri kazanmışlardır.
Bir dizi PPP ve SSP projesinde ise mali suçlar ile karşılaşılmıştır ancak
bunların birçoğu da daha başlangıç aşamasındadır ve ancak birkaç yıl sonra tam
olarak değerlendirilebilecektir.
Eşitlik ve sosyal adalet
1980’ler
boyunca kamu kurumlarının çoğu şirketler arasında fırsat eşitliği politikasını
benimsemiş ve bu bir uygulama ve izleme konusu haline gelmişti. Ancak kamu
hizmetlerinin ticarileştirilmesi özellikle de rekabetçi ihale sistemi politika
ile uygulama arasında gitgide açılan bir uçurum yaratmıştır. CCT düzenlemeleri
ihaleye girenlerin istihdamda fırsat eşitliği politikalarının incelenmesine ve
sözleşmelerin yapılmasında ve işletilmesinde dikkate alınmasına sınırlama
getirmiştir. Beklenebileceği gibi yerel yönetimlerde CCT ve ulusal sağlık hizmetinde
piyasa araştırması ayrımcı bulunmuştur (Escott ve Whitfield 1995, NIEOC 1996).
Dahası tartışma daha çok hizmetlere ulaşabilme ve istihdam üzerine olmuş ve
ekonomik ve sınıf çıkarlarını kapsayan bir sosyal adalet perspektifi
tartışmalarda yer almamıştır.
Şirketlerin
zenginliği
1960’lar
ve 1970’ler savunma ihalelerine girenlerden, ulusötesi şirketlerden, mali
kurumlardan, danışmanlardan, işveren örgütlerinden ve politikacılardan oluşan
bir askeri endüstriyel kompleksin ortaya çıkışına tanıklık etmişti. Bugün bunun
benzeri bir üçlü “şirketler kompleksi” ortaya çıkıyor. Bu şu bileşenlerden
oluşuyor:
- müşteri-şirket
ortaklığı ideolojisini, değer sistemini ve ortak çıkarlar fikrini
barındıran bir hizmet ihalesi sistemi ile devletin hizmetler ve
fonksiyonların gitgide artan bir bölümünü taşeronlaştırması;
- PFI’nın
hızla genişlemesi ile oluşan bir hissedar-işletici altyapı endüstrisi ve
- Özel
sektöre imtiyazlar tanıyan bir yasal ve mali sistem (Whitfield 2001).
Devletteki
dönüşümün “büyük hükümet döneminin sonunu” gösterdiği ifade ediliyor ama daha
da önemlisi devletin temel işlevleri şirketlerin zenginliği yönündeki çıkarlar
doğrultusunda yönlendiriliyor, piyasaların işlemesi ve sermaye birikiminin
şartlarının korunması için asli önemde olan hukuki ve idari düzenlemeler
yapılıyor.
Sendikal
örgütler nasıl etkileniyor
Belediye
hizmetlerinin özelleştirilmesi, piyasalaştırılması ve ticarileştirilmesi
sendikal örgütlerin güçsüzleşmesine yol açmış ve aynı zamanda yerel ve ulusal
ölçekte sendikalardan bu üçüncü yol ya da modernizasyon politikalarına
verecekleri stratejik yanıtla ilgili olarak sendikalardan beklenenler arasına
yeni talepleri eklemiştir. Sendikaların yerel şubeleri, çalışma
yöntemlerini, istihdam düzeyini ve şartlarını doğrudan etkileyen En İyi Değer
gözden geçirmeleri ile, taşeronlaştırma ile, PPP’lerle, hizmetlerin devri ile
ve diğer temel politika değişiklikleri ile doğrudan karşı karşıya kalmışlardır.
PPP ve SSP anlaşmaları genellikle yerel sendika şubelerinin sendikalaşma oranı
düşük veya kötü örgütlenmiş bölümleri “temsil etmeleri”ne yol açmıştır. Yine bu
şubeler ulusötesi şirketler ile de karşı karşıya kalmışlardır çünkü yerel ve
bölgesel şirketler büyük, uzun dönemli, birkaç milyon Pound’luk sözleşmeleri
alabilecek kaynaklara sahip değillerdir.
Bu
sayılan politikalar örgütlenme için de olanaklar yaratmaktadır; örneğin
örgütlenmenin kötü olduğu hizmetlerde temsili artırmak veya büyük çok hizmetli
sözleşmeler kapsamında yeni örgütsel yapılara ulaşmak olanakları mevcuttur.
Ancak bu olanaklar çok yerde kullanılamamıştır.
Modernizasyon
gündemine ilişkin olarak sendika şubeleri her bir girişim için eylem
stratejileri ve öncelikleri belirlemek durumundadırlar çünkü bunlar normal
sendikal çalışma içerisinde karşılanamaz. Kamu politikasının merkezileşmesi
sendika şubelerinin hem ulusal hem yerel çapta dayatılan politikalara karşı
mücadele etmelerini gerektirmiştir; dolayısıyla bunlar hem hükümete hem de
yerel yönetime muhalefet eder konuma gelmişlerdir. Bu şubelerin kamu
hizmetlerinin yönetimi ile ilgili net bir tutum almalarını getirdi ancak bu
çoğu kez sendikal sorunlar arasında değilmiş gibi görmezden gelindi.
Yine
sendika şubeleri alternatifler geliştirmek zorunda kaldılar – sadece statükoyu
savunmak yetersiz ve etkisizdi ama gerçekleştirilebilir alternatif politikalar
geliştirmek daha fazla kaynak ve yerel düzeyde teknik/stratejik desteği
gerektirir. Dahası En İyi Değer sisteminde gözden geçirme hizmetlerinin samimi
olarak temsilcileri ve en önde gelen çalışanları sürece dahil ediyor oluşu, temsilcilerin
eğitilmesini, bir dizi gözden geçirme arasında müdahalelerin koordinasyonunu ve
gözden geçirmelerin tavsiyeleri üzerine kararların alındığı stratejik politik
düzeye müdahaleyi gerektirir. Ancak sendika şubeleri çoğu durumda idarenin
başlattığı tüm girişimleri takip edebilecek yeterli işyeri temsilcilerine sahip
olamamıştır.
Sendikaların
yerel şubeleri bir dizi örgütsel sorunla karşı karşıyadır. Firmalar çoğu kez
sadece kendi çalışanları olan şube yöneticileri ve işyeri temsilcilerini tanımakta
ve yalnızca bunlarla müzakereye girmektedir. Yine şirketlerin paralel “iş
konseyleri” ya da sendika danışma komiteleri oluşturduğu ve bunların mevcut
yerel yönetim düzenlemeleri dışında ayrı bir işleyişi olduğu görülmektedir. Bu
genellikle yerel yönetim sendika şubeleri içerisinde bölünmeye yol açmaktadır.
Özel ve gönüllü sektörlerde çalışanları örgütlemek ve örgütlülüğü korumak
genellikle daha zordur; özellikle de kıt kaynaklar ile ve işbirliği yapmayan ve
düşmanca bir tutum takınan işverenler ile. Yine şubeler devirlerden sonra yeni
sendika temsilcileri örgütlemek veya olanları korumakta zorlanmaktadırlar çünkü
çalışanlar kariyerlerine zarar verebilir korkusu ile işyeri temsilcisi olmaya
daha gönülsüz olmaktadırlar. Şirketler genellikle sendikal görevler ve eğitim
için verilen zamanı kısıtlamaktadırlar.
Modernizasyon
gündemi kamu sektörü sendikalarının ortak sendikal komitelerde ve ortak
kampanyalarda birlikte çalışarak güçlerini en üst düzeyde kullanmalarını ve böl
ve yönet stratejisine karşı koymaya çalışmalarını beraberinde getirmiştir.
Belediyelerdeki
özelleştirmelere sendikaların tepkileri
Thatcher
hükümetinin ilk dönemlerinde özelleştirmeye karşı koymak için yedili bir
strateji belirlenmişti. Bu yedi unsurun aynı anda uygulanmasına dayanıyordu;
sırasıyla: hizmetlerin düzeyini yükseltmek için alternatif planlar ve öneriler
geliştirmek, eğitim ve propaganda, daha güçlü işyeri örgütlülükleri oluşturma
ve diğer işyerlerindeki işçiler ile bağlantılar kurma, koalisyonlar ve cepheler
oluşturma, endüstriyel eylemin taktiksel kullanımı ve müzakere mekanizması,
işçiler ve kullanıcılar tarafından doğrudan eylem ve halen kamu hizmeti
sunmakta olan özel şirketlere karşı saldırı (Witfield 1983 ve 1992).
Bu
strateji bazı ülkelerdeki birçok kampanyada başarılı oldu ancak ne yazık ki
söylemeliyiz ki böylesi kampanyalar ancak birer istisnaydı. İngiltere’de
rekabetçi ihale sistemine ve Kamu-özel ortaklığı (PPP) önerilerine karşı bir
dizi güçlü yerel grevler oldu, bunlar deneme olarak kabul ediliyordu ancak hiçbiri
sendikalar tarafından ülke düzeyinde tam olarak desteklenmedi. Sendikalar,
özellikle de UNISON ihalelerde kamu idaresinde en iyi pratik yaklaşımını
savundu ve bu İşçi partisinin yönetimde olduğu yerel yönetimlerde genel olarak
başarılı oldu. Ancak bu Muhafazakar hükümet ile yerel İşçi Partisi çoğunluklu
belediye konseyleri arasındaki çatışmanın azaldıktan ve Liberal Demokratların
Liverpool ve Sheffield gibi büyük şehirlerde denetimi ele aldıktan sonra daha
zorlaştı.
Bu
durum yeni İşçi partisi hükümeti 1997’de hükümete gelmesinde ve Muhafazakar
hükümetin siyasi olarak cesaret edemeyeceği ölçeklerde rekabet ve
piyasalaştırmayı dayatmasından beri değişmiştir. Kamu-özel Ortaklıklarına (PPP)
ve Stratejik Hizmet Sunum Ortaklıkları (SSP)’lere muhalefet daha zor hale
gelmiştir. Son iki onyılda alternatif politikaların olmaması temel bir zorluk
olmuştur ama yeni İşçi partisinin modernizasyon programı bu durumu daha da
zorlaştırmıştır.
Stratejik
alternatif
Alternatif bir
modernleşme stratejisi hergün gelişmektedir. Bu strateji demokratik denetimi yeni yönetim modelleri ile yaygınlaştırmaya,
piyasalaştırma ve özelleştirmeyi tersine çevirmeye odaklanmalı ve kamu
yatırımının ve kamu eliyle hizmet sunumunun artmasını barındırmalıdır. PPP’ler
ve SSP’ler iptal edilmeli, En İyi Değer devletin kapasitesini artıracak ve
hizmet kullanıcılarını, önde gelen çalışanları ve sendikaları samimi olarak
sürece katacak şekilde yeniden tasarlanmalıdır.
Özelleştirme
ve piyasalaştırmanın geldiği nokta bugünkü dar ekonomist ve rekabetçi
modernizasyon modelinin dışına çıkılması gerekliliğini ortaya koymaktadır ve
alternatiflerin gerçekçiliğini ve yapılabilirliğini göstermektedir. Bu
stratejiler yeni-liberal modernizasyonun, üçüncü yolun ve kamu mallarının özel
sunumunun çelişkilerini ve sonuçlarını ortaya koymalıdır. Buna demokratik denetim ve katılım
talebi, çalışanların ve sivil toplumun gücünün artırılması ve sürekli olarak
kamu yatırımlarının artırılması talebi eşlik etmelidir. Yeni kamu hizmeti
değerlerine ve kamu mallarının en iyi üretim ve sunum pratiklerine dayanan yeni
bir kamu hizmetleri yönetimi ihale olmaksızın yenilenmeye dayanmalıdır.
Yerel,
ulusal ve uluslararası olarak işçiler ile sivil toplum arasında cepheler
ve koalisyonlar oluşturulması ve örgütlenmesi güçlendirilmeli ve özellikle de
endüstriyel eylemler sivil ve toplumsal eylemlerle birleştirilmelidir. Son
zamanlarda bazı illerde kamu sendikaları, kiracılar ve toplum örgütleri
tarafından oluşturulan Kamu Hizmetleri Cepheleri diğer bazı kampanyalarla
birlikte atılmış önemli bir adımdır.
Dünya
Ticaret Örgütünün GATS anlaşmasına karşı kampanya da yoğunlaştırılmalıdır.
Özelleştirme, ticarileştirme ve kuralsızlaştırma sürdürülebilir ekonomik,
sosyal ve çevresel gelişme ile tümüyle uyumsuzdur.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder